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Consejo Jurídico de la Región de Murcia

Dictamen


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Año: 2019
Número de dictamen: 125/19
Tipo: Proyectos de Reglamentos o Disposiciones Generales
Consultante: Consejería de Educación, Juventud y Deportes
Asunto: Proyecto de Orden por la que se establece el currículo del ciclo formativo de grado superior, correspondiente al título de Técnico Superior en Mantenimiento de Instalaciones Térmicas y de Fluidos, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Dictamen:

Dictamen nº 125/2019


El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 1 de abril de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 20 de febrero de 2019, sobre Proyecto de Orden por la que se establece el currículo del ciclo formativo de grado superior, correspondiente al título de Técnico Superior en Mantenimiento de Instalaciones Térmicas y de Fluidos, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 56/19), aprobando el siguiente Dictamen.


ANTECEDENTES


PRIMERO.- En fecha indeterminada la Dirección General de Formación Profesional y Enseñanzas de Régimen Especial elabora un primer borrador de Orden de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes por la que se establece el currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente al título de Técnico Superior en Mantenimiento de Instalaciones Térmicas y de Fluidos en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.


   Junto al texto, consta en el expediente la siguiente documentación:


   - Propuesta que el Director General de Formación Profesional y Enseñanzas de Régimen Especial eleva a la titular de la Consejería de adscripción para la aprobación del Proyecto normativo como Orden.


   - Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), de fecha 11 de junio de 2018, que, en sus diversos apartados, analiza el escenario normativo en el que se inserta la futura disposición y justifica la regulación de los espacios necesarios y equipamientos mínimos para impartir las enseñanzas y la oportunidad de establecer un módulo formativo adicional de inglés técnico.


Justifica, asimismo, el rango de Orden de la futura regulación en la específica habilitación reglamentaria establecida por la Disposición final segunda de la Ley 13/2009, de 23 de diciembre, de medidas en materia de tributos cedidos, tributos propios y medidas administrativas para el año 2010, a favor del Consejero competente en materia de Formación Profesional en el sistema educativo, para regular mediante Orden los currículos de las enseñanzas de Formación Profesional.


   En cuanto al procedimiento, se informa que se sometió el texto de la futura disposición a los órganos directivos de la Consejería y a la Inspección de Educación, sin que llegaran a formular observaciones sobre su contenido. Asimismo, se ha publicado el Proyecto en el Portal de la Transparencia y un anuncio de información pública en el Boletín Oficial de la Región de Murcia, sin que conste que se hayan efectuado alegaciones.


   Del mismo modo, afirma que de la futura regulación no se derivan obligaciones económicas de ningún tipo para la Comunidad Autónoma ni un incremento de las cargas administrativas de los ciudadanos y las empresas. Respecto del impacto económico en los destinatarios de la norma y en el sector afectado, señala que no conllevará un incremento de gastos o costes, al tiempo que la progresiva implantación de los nuevos currículos de Formación Profesional redundará en beneficio de la realidad social y económica por los efectos de dinamización del mercado de trabajo de dichas enseñanzas.


   En cuanto al impacto por razón de género, afirma la Memoria que la futura disposición no sólo no contiene previsiones discriminatorias por razón de sexo, sino que incluye otras con la finalidad de "garantizar la igualdad entre hombres y mujeres en el desarrollo del ciclo formativo en la realidad de las aulas".


Incorpora, asimismo, la MAIN informes de impacto en la infancia y en la adolescencia (art. 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil); por razón de identidad sexual, identidad o expresión de género (art. 42.2 de la Ley 8/2016, de 27 de mayo, de igualdad social de lesbianas, gais, bisexuales, transexuales, transgénero e intersexuales, y de políticas públicas contra la discriminación por orientación sexual e identidad de género en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia); y sobre la familia (DA décima, Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas).


- Certificado del Director de la Oficina para la Transparencia y la Participación Ciudadana, de publicación del borrador y la MAIN en el Portal de la Transparencia de la Comunidad Autónoma.


- Informe del Servicio de Atención al Ciudadano (Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios) sobre la ausencia de alegaciones presentadas por registro al borrador del texto normativo.


- Certificado de la Secretaria del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional, que acredita el informe favorable del indicado órgano al Proyecto de Orden.


SEGUNDO.- Sometido el borrador al informe del Servicio Jurídico de la Consejería proponente, es evacuado el 13 de julio de 2018 en sentido favorable, si bien se efectúan diversas observaciones al procedimiento de elaboración.


   En cuanto al aspecto material del texto, afirma el informe que respeta lo establecido en el Real Decreto por el que se establece el título y se regulan sus enseñanzas mínimas, habiéndose trasladado sus contenidos a la futura disposición autonómica, si bien formula una observación al contenido de la parte expositiva y a la proyectada eficacia retroactiva de la futura norma.


Apenas una semana más tarde, se evacua informe complementario del Servicio Jurídico. Se indica que la observación sobre el contenido del Proyecto ha sido atendida por lo que se informa de forma favorable.


TERCERO.- Recabado el preceptivo informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia, se evacua el 21 de diciembre de 2018 en sentido favorable al Proyecto, si bien formula diversas observaciones al contenido y dos sugerencias de adición, que serán asumidas e incorporadas al Proyecto, conforme se indica en la comunicación interior por el que se remite dicho texto a la Secretaría General de la Consejería consultante para continuar su tramitación.


CUARTO.- El 29 de enero evacua su preceptivo informe la Vicesecretaría de la Consejería consultante.


QUINTO.- A los folios 94 y siguientes del expediente consta la que parece ser la última versión del texto.


Contiene una parte expositiva innominada, doce artículos, una disposición adicional, una transitoria y una final, así como cinco anexos (I, "Relación de los contenidos de los módulos profesionales del currículo de Técnico Superior en Mantenimiento de Instalaciones Térmicas y de Fluidos"; II, "Estructura del módulo profesional de inglés técnico para Mantenimiento de Instalaciones Térmicas y de Fluidos, incorporado por la Región de Murcia"; III, "Organización académica y distribución horaria semanal"; IV, "Especialidades y titulaciones del profesorado con atribución docente en el módulo profesional incorporado al ciclo formativo por la Región de Murcia" y "Titulaciones requeridas para impartir el módulo profesional incorporado al ciclo formativo por la Región de Murcia en los centros de titularidad privada"; y V, "Espacios y equipamientos").


En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 20 de febrero de 2019.


A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes


CONSIDERACIONES


PRIMERA.- Carácter del Dictamen y competencia orgánica para la aprobación del currículo.


Procede dar por reproducidas las consideraciones que sobre tales extremos se contienen en nuestro Dictamen 163/2016, sobre el Proyecto de Orden por el que se aprueba el currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente al Título de Técnico Superior en Transporte Marítimo y Pesca de Altura en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.


SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.


Siendo ya decenas los pronunciamientos de este Órgano Consultivo acerca de tales extremos no se estima necesario reiterarlos aquí, por lo que nos remitimos a lo en ellos expresado (por todos el ya citado Dictamen 163/2016) en relación con el marco normativo en el que se insertará la futura Orden, el alcance de la competencia regional para la determinación de los currículos y su encaje con la del Estado en materia educativa y, en particular, para la determinación de los elementos básicos del currículo de cada título de Formación Profesional.


   Además de las consideraciones generales que allí se efectúan, y como referencia específica al ciclo formativo a que se circunscribe el presente Dictamen, ha de señalarse que por Real Decreto 220/2008, de 15 de febrero, se establece el título de Técnico Superior en Mantenimiento de Instalaciones Térmicas y de Fluidos y se fijan sus enseñanzas mínimas. Los elementos básicos del currículo así establecidos por el Estado han de ser respetados por las Administraciones educativas en su labor de desarrollo y definición de cada enseñanza. Exigencia ésta que el Consejo Jurídico viene interpretando de forma estricta (por todos, Dictamen 133/2008), evitando que con ocasión de trasladar la regulación básica a la regional para integrar los correspondientes currículos se introduzcan en aquélla alteraciones, omisiones o matizaciones que pudieran afectar a su función de garantía esencial para la unidad del sistema educativo.


El Real Decreto de establecimiento del título prevé que las enseñanzas en él reguladas debían ser implantadas por las Administraciones educativas en el curso escolar 2009-2010.


TERCERA.- Procedimiento de elaboración y conformación del expediente.


1. Cabe afirmar que la tramitación del procedimiento se ha ajustado, en términos generales, a las normas que reglamentan la elaboración de disposiciones de carácter general, singularmente al artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, sin que se observen carencias esenciales ni la omisión de trámites preceptivos.


2. En contra de lo señalado en el art. 46.2, letra a), del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril (RCJ), no se han incorporado al expediente las consultas que, según la MAIN, se formularon tanto a las restantes Direcciones Generales de la Consejería de Educación como a la Inspección de Educación, ni el resultado de las mismas, en tanto que antecedentes que pudieran influir en el Dictamen.


Tampoco consta la MAIN inicial, que hubo de preceder a los trámites de información pública y sometimiento del texto tanto al Consejo Asesor Regional de Formación Profesional como a los órganos directivos de la Consejería de Educación y a la Inspección Educativa, ni las MAIN intermedias que hubieron de evacuarse con ocasión de las modificaciones operadas sobre el texto para acoger e incorporar las observaciones realizadas tanto por el Servicio Jurídico de la Consejería como por el Consejo Escolar de la Región de Murcia.


Del mismo modo, no se han incorporado al expediente algunas de las versiones del texto sobre el que versa la consulta, singularmente la primera de ellas, que fue la que se sometió a consulta de la ciudadanía y a los órganos directivos de la Consejería de Educación.


3. Carece el expediente de copia autorizada del proyecto de Orden (art. 46.2,c),1º RCJ), que habría de constituir el objeto de la consulta. No obstante, cabe deducir que el texto definitivo y sobre el que se formula aquélla es el que consta a los folios 94 y siguientes y sobre dicho texto se evacua este Dictamen.


CUARTA.- Observaciones al texto.


Se observa, con carácter general, que el contenido del texto sometido a consulta se ha adaptado a las sugerencias e indicaciones que este Consejo Jurídico ha venido formulando en los ya muy numerosos dictámenes que han tenido por objeto proyectos de currículo de ciclos formativos de Formación Profesional. No obstante, han de efectuarse las siguientes observaciones:


I. A la parte expositiva.


1. De conformidad con el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en la parte expositiva del Proyecto habrá de quedar suficientemente justificada su adecuación a los principios de buena regulación que en dicho precepto se enumeran. Debe señalarse que la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo, ha precisado que "los artículos 129 y 130.2 no resultan aplicables al ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de los gobiernos autonómicos. En consecuencia, a la vista de la STC 91/2017, FJ 6, ha de entenderse que son bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) relativas a la elaboración de reglamentos".


No alcanza ese nivel de suficiencia en la justificación que exige la norma básica la mera afirmación de ajuste a los principios, sin una mayor concreción o razonamiento, que se contiene en la parte expositiva del Proyecto.


Esta consideración reviste carácter esencial.


2. Como ya se ha indicado, el Real Decreto de establecimiento del título prevé que las Administraciones educativas implantarían el nuevo currículo de estas enseñanzas en el curso escolar 2009-2010.


   Sucesivas normas dictadas por el Estado han ido posibilitando a las Administraciones educativas competentes retrasar la implantación de los ciclos formativos a años posteriores a los establecidos en los reales decretos de establecimiento de títulos, con base en la difícil situación económica y en orden a la consecución de los objetivos prioritarios de consolidación fiscal y contención del gasto público. Así, para los ciclos formativos cuya implantación estuviera prevista en el curso escolar 2012-2013, el artículo 5 del Real Decreto-Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, permitía retrasar dicha implantación al curso 2014-2015.


   Posteriormente, la Disposición adicional sexta del Real Decreto 127/2014, de 28 de febrero, por el que se regulan aspectos específicos de la Formación Profesional Básica de las enseñanzas de formación profesional del sistema educativo, se aprueban catorce títulos profesionales básicos, se fijan sus currículos básicos y se modifica el Real Decreto 1850/2009, de 4 de diciembre, sobre expedición de títulos académicos y profesionales correspondientes a las enseñanzas establecidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), que habilita a las Administraciones educativas a implantar en el curso escolar 2015-2016 aquellas enseñanzas cuya implantación estuviera prevista para el 2014-2015.


Sin embargo, más allá de este horizonte temporal que preveían las normas básicas, la implantación de las enseñanzas que son objeto de regulación en el Proyecto pretende efectuarse en el curso 2017/2018, según se desprende de su disposición adicional, lo que exigiría que la parte expositiva de la norma justificase, siquiera de forma sucinta, el porqué de la importante demora de diez años en implantar este ciclo formativo en la Región.


II. A la Disposición transitoria única.


Se pretende dotar de efecto retroactivo a la futura regulación, al inicio del curso académico 2017-2018.


   Una vez más, el Consejo Jurídico debe manifestar su inquietud y rechazo ante una práctica como la expresada, según la cual, la Administración regional, en clara inversión del sistema diseñado por la normativa básica, comienza a impartir unas enseñanzas sin el obligado sustento del currículo -con los potenciales efectos negativos que tal actuación podría llegar a ocasionar sobre los alumnos que, confiados en la regularidad de las enseñanzas ofertadas por la Administración, acuden a cursarlas- y que procede a aprobarlo cuando ya está muy avanzado o, incluso como aquí ocurre, ya ha finalizado el primer curso del ciclo formativo (por todos, Dictámenes 157/2010 y 99/2015).


   Debe advertirse, en cualquier caso, que la formal retroactividad de la norma no puede cambiar la realidad de las enseñanzas efectivamente impartidas durante el curso académico, lo que resulta de trascendental importancia respecto de los títulos a expedir por la Consejería de Educación con base en tales enseñanzas, que quedan condicionados a la adecuación de éstas al currículo que ahora se aprueba, pues es evidente que la superación del ciclo formativo (condición esencial para la obtención del título, de conformidad con el artículo 54 LOE) precisa de una equivalencia entre la formación recibida por el estudiante y la exigida por el programa formativo vigente durante su realización, el cual, a su vez, ha de cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico. Observación ésta que ha de hacerse ante la carencia de información en el expediente acerca de qué currículo se ha utilizado como referente para la impartición de las enseñanzas del ciclo formativo que se ha venido realizando desde el inicio del curso 2017-2018, encontrándonos en la actualidad hacia la mitad del segundo y último curso del ciclo formativo.


En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes


CONCLUSIONES


PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuenta con competencia material suficiente para aprobar el Proyecto sometido a consulta. El rango normativo de Orden es adecuado, dada la existencia de una específica habilitación legal.


SEGUNDA.- Reviste carácter esencial la observación formulada a la Parte Expositiva, en relación con la justificación de la observancia de los principios de buena regulación.


TERCERA.- El resto de observaciones y sugerencias, de incorporarse al texto, redundarían en su mayor perfección técnica y en una mejor inserción de la futura norma en el ordenamiento.


No obstante, V.E. resolverá.