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Consejo Jurídico de la Región de Murcia

Dictamen


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Año: 2019
Número de dictamen: 255/19
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en la tramitación de la prestación de asistencia a la dependencia.
Dictamen:

Dictamen nº 255/2019


El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 17 de junio de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 15 de abril de 2019, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en la tramitación de la prestación de asistencia a la dependencia (expte. 139/19), aprobando el siguiente Dictamen.


ANTECEDENTES


PRIMERO.- Con fecha 1 de agosto de 2012 D.ª X presenta solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema de atención a la dependencia (SAAD) (folios 4 a 20 expte.).


Por resolución de 13 de noviembre de 2012 se le reconoce en situación de dependencia grado II (folio 37 expte.).


SEGUNDO.- Con fecha 27 de mayo de 2015 se requiere a la interesada para que aporte determinada documentación (folio 51 expte.); requerimiento que cumplimenta con fecha 18 de junio de 2015, aportando, entre otra documentación, el "Compromiso de la Persona Cuidadora" en el que indica un cambio de cuidadora respecto de la solicitud inicial.


TERCERO.- Con fecha 20 de octubre de 2015 se dicta resolución por la que se aprueba el Programa Individual de Atención (PIA) y se le reconoce el derecho a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales con efectos desde el día 1 de noviembre de 2015 en adelante, sin reconocimiento de efectos retroactivos de esta prestación (folios 125 a 127 expte.).


Formulado recurso de alzada frente a la anterior resolución con fecha 16 de diciembre de 2015 (folio 162 expte.), es desestimado por Orden, de 19 de noviembre de 2018, de la Presidenta del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS) (folios 169 a 171 expte.).


CUARTO.- Con fecha 10 de abril de 2018, la interesada presenta escrito en el que formula Reclamación de Responsabilidad Patrimonial (folios 254 a 258 expte.), relativa a los perjuicios sufridos por la negligente actuación administrativa al concurrir en el caso un retraso culpable en la tramitación del procedimiento administrativo destinado a la determinación del servicio o prestación del SAAD que hubiera podido corresponderle según el grado y nivel de dependencia reconocido, lo que le ha causado un daño evaluable, efectivo e individualizado, al provocar la aplicación de la Disposición adicional séptima del Real Decreto-Ley 20/2012, que implica que no tenga derecho a los efectos retroactivos de la prestación.


Acerca de la valoración del daño, no lo cuantifica, aunque solicita los atrasos de la prestación económica desde el 1 de febrero de 2013 hasta el 1 de noviembre de 2015, más los intereses de demora.


QUINTO.- Mediante Orden, de 19 de octubre de 2018, de la Directora Gerente del IMAS (por delegación de la Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades) se admite a trámite la reclamación y se nombra instructora del expediente (folio 268 expte.).


SEXTO.- Con fecha 22 de octubre de 2018 se emite informe por la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS (folios 263 a 265 expte.), en el que se afirma la prescripción del derecho a reclamar, al considerar que la eficacia interruptora del recurso de alzada contra la resolución que le reconoce la prestación del SAAD solo alcanza hasta el momento en que el recurso debe entenderse desestimado por silencio administrativo.


No obstante, y para el caso de que fuera estimada la solicitud de indemnización por daños y perjuicios, la cuantifica en 1.409,64 euros, por el periodo comprendido entre el 02/02/2015 y el 31/10/2015, en función del grado de dependencia reconocido en cada momento y la capacidad económica de la dependiente.


SÉPTIMO.- Mediante oficio de 7 de marzo de 2019, la instructora del procedimiento acuerda la apertura del trámite de audiencia (folio 271 expte.), sin que conste que la interesada formulara alegaciones.


OCTAVO.- Con fecha 4 de abril de 2019 se formula propuesta de resolución de desestimación por extemporánea de la reclamación formulada por haber prescrito el derecho a presentarla, sin entrar a conocer sobre el fondo del asunto (folios 272 y 273 expte.).


En tal estado de tramitación, y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 15 de abril de 2019.


A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes


CONSIDERACIONES


PRIMERA.- Carácter del Dictamen.


El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).


SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación y procedimiento seguido.


I. Por lo que se refiere al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, dado que la reclamación de responsabilidad patrimonial fue presentada con fecha 10 de abril de 2018, le son aplicables la LPACAP y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.


II. En cuanto a la legitimación activa, la reclamante, en su condición de beneficiaria de los servicios y prestaciones del SAAD, está legitimada para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alega.


La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.


III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses) previsto en el artículo 91 LPACAP.


TERCERA.- Plazo para reclamar. Prescripción.


I. La propuesta de resolución sometida a Dictamen desestima la reclamación patrimonial formulada por extemporánea, al considerar que el recurso de alzada formulado por la interesada fue desestimado por silencio administrativo el 16 de marzo de 2016, por lo que ha de entenderse que desde entonces comenzó a contarse el plazo de una año para poder interponer la reclamación, por lo que presentada ésta con fecha 10 de abril de 2018 debe considerarse extemporánea.


El artículo 67.1 LPACAP establece que "El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo".


En su sentencia de 29 de enero de 2013, que cita otras anteriores, el Tribunal Supremo ha recordado que, conforme a la jurisprudencia de la Sala sobre el cómputo del plazo de prescripción de un año establecido para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, "ésta no puede ejercitarse sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal del principio de la «actio nata» (nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad".


Pues bien, en virtud del principio de la actio nata, la interesada no estuvo en condiciones de poder determinar el alcance de la lesión que se le había provocado hasta que el 2 de diciembre de 2015 se le notificó (folio 129 expte.) la resolución, de 30 de octubre de 2015, de aprobación del PIA, en la que se concretaba la cantidad correspondiente en concepto de prestación económica para cuidados en el entorno familiar y la fecha de dicho reconocimiento.


En consecuencia, a partir de ese momento (dies a quo) comenzó a transcurrir el plazo de un año para interponer la acción de resarcimiento correspondiente, de modo que la presentación de la solicitud de indemnización el 10 de abril de 2018 resultaría, en principio, claramente extemporánea, al haber transcurrido el período de tiempo al que se ha hecho alusión.


II. Ahora bien, hay que tener en cuenta que la interesada, con fecha 16 de diciembre de 2015, presentó escrito de recurso de alzada (folio 162 expte.), por lo que en el presente Dictamen tendremos que analizar dos cuestiones: 1º- el valor del recurso de alzada formulado en orden a interrumpir o no el plazo de prescripción aludido; y 2º- si aun admitiendo el carácter interruptor de dicho recurso de alzada, desestimado éste por silencio, la formulación de la reclamación patrimonial fue temporánea.


Al respecto, este Consejo Jurídico se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre la interrupción de la prescripción. Así, en nuestro Dictamen nº 22/2016 ya dijimos que "La LPAC ha configurado el requisito temporal para ejercitar el derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial como un plazo de prescripción (artículo 142.5 LPAC), lo que supone que ciertas actuaciones pueden interrumpirlo y en este sentido cabe traer a colación el artículo 1.973 del Código Civil, de aplicación supletoria, que dispone que «la prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor».


La prescripción de la acción constituye un obstáculo al ejercicio tardío de los derechos que se impone en beneficio de la certidumbre y de la seguridad jurídica y no en beneficio o con fundamento en la justicia intrínseca, razón por la que debe merecer un tratamiento restrictivo, acogido en la doctrina de este Consejo Jurídico sobre la base del principio pro actione (Dictámenes 21/2008, 142/2010 y 251/2013), que obligaría a ser flexible en cuanto al rigor en la estimación de los defectos procesales o formales, reflejo también del artículo 24 CE y de la necesidad de evitar que se produzcan situaciones de desamparo".


En igual sentido, la doctrina de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recogida por ejemplo en su sentencia núm. 1994/2017, de 18 de diciembre, considera que "tal distinción carece de trascendencia, a efectos de apreciar la prescripción, cuando el perjudicado, aun tratándose de daños permanentes, dirige o ejercita dentro del plazo cualquier acción o reclamación idónea para obtener la indemnización de los perjuicios causados, que ponga de manifiesto su voluntad de obtener la reparación patrimonial correspondiente. Así lo viene estableciendo nuestra jurisprudencia, caso de la sentencia de 2 de marzo de 2011 (RJ 2011, 1890), (rec.1860/2009), que en relación con la prescripción de la acción el art. 142.5 de la Ley 30/1992 y con referencia a la sentencia de esta Sala Tercera Sección Cuarta de veintiuno de marzo de dos mil (RJ 2000, 4049), recurso 427/2006, señala que se produce la interrupción de la prescripción en virtud de cualquier «reclamación que manifiestamente no aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que comporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración por alguna de las vías posibles para ello»".


En nuestro caso, la reclamante fundamenta su recurso de alzada en lo siguiente:


"El Decreto-Ley 3/2015, de 7 de octubre, por el que se modifican los requisitos de acceso a la prestación económica de Cuidados en el Entorno Familiar y Apoyo a Cuidadores no profesionales del Sistema de la Dependencia [...], en su disposición adicional recoge que «En los procedimientos para la concesión de ayudas, pensiones y subvenciones públicas, con cargo a créditos de la Comunidad Autónoma, incluidas las prestaciones y servicios del sistema de la dependencia en la región de Murcia, el plazo máximo para notificar la resolución expresa, cuando las normas reguladoras no fijen otro menor, será de seis meses».


A la vista de lo anterior, SOLICITO el pago de los atrasos derivados de los efectos retroactivos de la prestación económica de cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales".


Del texto transcrito no se desprende una voluntad de la reclamante encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración; no se plasma una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración, sino que se limita a indicar cuál es el plazo máximo de resolución del procedimiento y a solicitar el pago de atrasos (no una indemnización de daños y perjuicios) derivados de los efectos retroactivos de la prestación reconocida; recurso que, conforme a la normativa de aplicación, estaba destinado al fracaso.


Es por ello que este Consejo Jurídico considera que el recurso de alzada formulado por la reclamante no resulta idóneo para interrumpir el plazo para formular la reclamación, por lo que cuando ésta es presentada con fecha 10 de abril de 2018 sería claramente extemporánea.


III. Pero, además, un segundo argumento aboga por la conclusión de prescripción del derecho a reclamar.


En efecto, aun considerando que el recurso de alzada pudiera tener efecto interruptor de la prescripción, el plazo de prescripción de la acción de resarcimiento (dies a quo) comenzó a transcurrir a partir del 16 de marzo de 2016, día en el que se pudo entender desestimado por silencio administrativo negativo, de modo que la presentación de la reclamación el 10 de abril de 2018 se debe considerar extemporánea.


Y a ello no obsta el hecho de que el recurso de alzada se resolviera expresamente mediante Orden, de 19 de noviembre de 2018, de la Presidenta del IMAS, pues ésta es posterior a la presentación de su solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial que ya estaba prescrita, por lo que, en cualquier caso, la reclamación debe ser desestimada.


En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente


CONCLUSIÓN


ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta desestimatoria de la reclamación patrimonial formulada en cuanto que aprecia la prescripción de la acción para reclamar.


No obstante, V.E. resolverá.