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Consejo Jurídico de la Región de Murcia

Dictamen


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Año: 2020
Número de dictamen: 102/20
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Cultura
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. X, por daños sufridos como consecuencia de su incorporación tardía a una plaza de funcionario interino.
Dictamen:

Dictamen nº 102/2020


El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de abril de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 13 de noviembre de 2019 (COMINTER 353307/2019), sobre responsabilidad patrimonial  instada por D. X, por daños sufridos como consecuencia de su incorporación tardía a una plaza de funcionario interino (expte. 323/19), aprobando el siguiente Dictamen.


ANTECEDENTES


  PRIMERO.- En fecha 18 de agosto de 2017 ? dato que no puede comprobarse pues resulta ilegible en los documentos remitidos ? tuvo entrada en la Consejería de Educación, Juventud y Deportes una reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración pública, formulada por D. X, profesor interino del Cuerpo de profesores técnicos, especialidad de Taller de vidrio y cerámica, por las diferencias salariales a que tenía derecho como consecuencia de la estimación del recurso de reposición que interpuso contra la resolución de 6 septiembre de 2016, de la Dirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos por la que se resolvía con carácter definitivo el procedimiento para la cobertura de plazas durante el curso 2016/2017, para funcionarios interinos del Cuerpo de profesores de enseñanza secundaria y profesores técnicos en centros de atención educativa preferente.


  En dicho procedimiento, el 30 de agosto de 2016 se había resuelto con carácter provisional la asignación de una plaza en el Centro de Educación Especial "Enrique Viviente", de La Unión, a Dª. Y, siendo así que, tal como el interesado hizo constar en la reclamación presentada contra dicha resolución provisional, no reunía los requisitos requeridos por la Orden de 21 de julio de 2016. De haberse aceptado la reclamación el puesto le habría sido asignado al interesado.


  No fue atendida la reclamación pues la resolución definitiva asignó la plaza a la profesora antes citada, por lo que el interesado interpuso recurso de reposición frente a tal desestimación, amparándose en la misma alegación. El recurso fue estimado mediante resolución de 24 de febrero de 2017 ordenando el nombramiento del interesado para la plaza de la especialidad de taller de vidrio y cerámica en el CEE "Enrique Viviente".


  En esta resolución la Consejería reconoció que Dª. Y no reunía los requisitos exigidos para ocupar dicha plaza por lo que no debió prorrogarse su nombramiento que venía del curso anterior. Si no se hubiera producido ese error el interesado, en lugar de resultar adjudicatario de una plaza en el IES "Vicente Medina", de Archena, a tiempo parcial (8 horas) desde el día 9 de septiembre de 2016 hasta 24 de febrero de 2017 en que se le dio posesión de la reclamada, que lo era a tiempo completo, hubiera percibido las retribuciones correspondientes a un puesto de tales características.


  En la reclamación hace el cálculo de los honorarios dejados de percibir entre ambas fechas, incluyendo la diferencia de la parte proporcional de la paga extraordinaria del mes de diciembre, y obtiene como resultado total la cifra de 11.614,9 ?. Dicha cantidad, más los intereses correspondientes, es la que solicita como indemnización por los daños sufridos.


  SEGUNDO.- Por Orden de 3 de mayo de 2018, de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes, dictada por la Secretaría General por delegación de su titular, se admitió a trámite la reclamación presentada, designando instructor del procedimiento. La misma fue notificada al interesado el 8 de junio siguiente.


TERCERO.- Solicitado por el instructor informe al Servicio de Personal Docente de la Dirección General de Planificación Educativa de Recursos Humanos, fue evacuado el día 28 de mayo de 2018. en el apartado quinto de dicho documento, en sus apartados quinto y sexto consta lo siguiente: "QUINTO: Como consecuencia de la estimación del recurso de reposición interpuesto por el interesado contra la adjudicación de la plaza del CEE "Enrique Viviente" de la Unión a D.ª Y, en la resolución de la convocatoria de Actuación Educativa Preferente, se cesó a D. X con fecha de 23 de febrero de 2017 en la jornada parcial que estaba ocupando en el IES Vicente Medina de Archena y se le nombró , con fecha de 24 de febrero de 2017 hasta el 30 de junio de 2017, en el CEE "Enrique Viviente" de la Unión a jornada completa". SEXTO: En la prórroga de las vacaciones, se realizó un prorrateo entre las horas de la jornada parcial que estuvo ocupando desde septiembre a febrero y la jornada completa desde febrero a junio, resultando la jornada de la prórroga de 13 horas. Por todo ello, el reclamante debía de haber tenido nombramiento a tiempo completo desde el 9 de septiembre de 2016 hasta el 23 de febrero de 2017 y desde el 1 de julio hasta el 31 de agosto de 2017".


  Al citado informe se adjuntaba la liquidación realizada por la Sección de Nóminas y Seguridad Social en la que se determinaban las cantidades a abonar al interesado en concepto diferencias entre las que debió percibir por la plaza que no se adjudicó y las percibidas. Ésa cifra se eleva a 11.770,39 ?.


  CUARTO.- El instructor del procedimiento ordenó la apertura del trámite de audiencia mediante acuerdo de 18 de octubre de 2018, notificado al interesado el 26 de noviembre siguiente.


  QUINTO.-  Obra en el expediente diligencia para hacer constar la comparecencia de un representante del interesado en las dependencias del Servicio de Personal Docente de la Consejería el día 30 de noviembre de 2018, quien retiró copia de la solicitud para la evacuación del informe, y el informe mismo, de dicho Servicio. Tras ello, el 4 de diciembre de 2018, tuvo entrada en el registro un escrito de alegaciones del interesado en el que reiteraba las formuladas en su escrito inicial y mostraba su conformidad con la liquidación practicada.


  SEXTO.- El órgano instructor formuló propuesta de resolución estimatoria de la reclamación el día 22 de abril de 2019, tras lo cual solicitó el inicio del expediente de gasto. Para cumplimentar dicha solicitud se elaboró la propuesta de gasto número 39.236 que originó la posterior expedición del documento contable "ADOK", con referencia 039236/10009202211000001, y 11.770,39 ? de importe, teniendo al interesado como perceptor del mismo. Dicha documentación junto con el resto del expediente fue remitido a la Intervención General de la Comunidad Autónoma para su fiscalización previa, siendo evacuado su informe favorable el día 11 de octubre de 2019


  SÉPTIMO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

  A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes


CONSIDERACIONES


    PRIMERA.- Carácter del Dictamen.


El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) y 81 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Comín de las Administraciones Públicas (LPACAP).


SEGUNDA.-Legitimación, plazo y procedimiento.


  I. El reclamante tiene legitimación para formular la pretensión indemnizatoria objeto del presente procedimiento, por haber sufrido en su patrimonio los daños que imputa al anormal funcionamiento de los servicios de la CARM, pudiendo ejercer su pretensión indemnizatoria a tenor de lo previsto por el artículo 32.1 LRJSP.


  Por su parte, la Administración regional está legitimada pasivamente, por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse los daños al funcionamiento del servicio público educativo de su competencia.


  II. En relación con el plazo establecido para el ejercicio de la acción de resarcimiento, el párrafo segundo artículo 32.1 LRJSP determina que " La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización", y el párrafo segundo del artículo 76.1 LPACAP establece: "En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva".


  En el presente supuesto, aunque no consta la fecha cierta en que se notificó al reclamante la resolución del recurso de reposición dictado el 24 de febrero anterior, resulta evidente que si la reclamación se presentó -como manifiesta la Consejería consultante- el día 18 de agosto de 2017, se interpuso de manera temporánea, dentro del plazo legalmente establecido para ello.


  III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.



  TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.


  I. El ordenamiento jurídico español establece un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula, de manera primordial, en el artículo 32 LRJSP cuando determina que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.


  Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:


  1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.


  2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.


3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho -ya se trate de una acción o de una omisión- como de un acto jurídico.


  4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor.


  De este modo, y dicho de manera simplificada, se exige que se haya producido una actuación o una omisión de la Administración pública que provoque un resultado dañoso que el particular no tenga la obligación de soportar y que existe una relación de causalidad entre el daño y aquella actuación.


  II. El artículo 32.1 LRJSP, al que ya se hizo alusión con anterioridad, determina que la anulación en la vía administrativa o jurisdiccional de un acto de la Administración no presupone necesariamente el derecho a percibir una indemnización, pero que sí la origina cuando se den los requisitos que se exigen con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que ya han quedado también apuntados. Como de manera sintética señaló el Tribunal Supremo en su sentencia de 16 de septiembre de 1999, el deber de resarcir no deriva de la anulación, ni ésta lo excluye en caso de que concurran los requisitos establecidos para ello.


  De manera general se ha entendido por una jurisprudencia constante que, cuando se produce la anulación de actos administrativos de naturaleza discrecional, se puede declarar, no obstante, que el particular debe soportar el perjuicio provocado por aquéllos si se adoptaron con respeto al margen de tolerancia o de apreciación que se le debe reconocer a la Administración en el ejercicio de esas facultades o si se dictaron atendiendo a unos parámetros razonables de valoración.


  Por el contrario, cuando se trata de actos reglados, la doctrina jurisprudencial más extendida sostiene que el particular no tiene el deber jurídico de soportar el daño desde el momento en que la anulación del acto se produjo porque la Administración no se ajustó, a la hora de elaborarlo, a los requisitos objetivos e imperativos que habrían determinado que su contenido fuese distinto del que finalmente resultó anulado.


  En estos casos, por tanto, más que atender a la antijuridicidad del acto, que constituye el presupuesto para pasar a analizar la concurrencia o no de los elementos conformadores de la responsabilidad patrimonial, hay que valorar con atención la posible antijuridicidad de los daños por los que se reclama, que determinaría que el peticionario no tuviera la obligación jurídica de soportarlos.


  En el supuesto que se somete a la consideración de este Consejo Jurídico se hace evidente que se reconoció al reclamante el derecho a habérsele adjudicado el puesto de trabajo con horario completo al que ya se ha hecho mención, por lo que también se debe reconocer el correlativo derecho a percibir las percepciones económicas que con él van aparejadas.


  No hace falta hacer referencia por extenso a la idea de que la contrapartida al desempeño por el funcionario del puesto de trabajo y al ejercicio de funciones y cargos públicos consiste en la percepción de las retribuciones que se encuentren legalmente establecidas. Por ello, no se puede ejercer un puesto de trabajo en la función pública sin que se genere simultáneamente el derecho a devengar los derechos económicos y administrativos, de naturaleza funcionarial, que correspondan. Como conclusión se puede destacar que, en el ámbito al que nos venimos refiriendo, las expresiones "función" y "retribución" aparecen como términos ligados de manera inescindible entre sí, como si se tratase de caras de una misma moneda. De ese modo, si se reconoce el derecho al ejercicio de la función pública resulta obligado declarar también el de percibir las asignaciones retributivas que se le vinculan.


  En este sentido, el artículo 22 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público se refiere a este derecho a la percepción de retribuciones, ya sean de carácter básico (art. 23) o de naturaleza complementaria (art. 24). Y, de manera concreta, también el artículo 25 de dicha Ley reconoce expresamente el derecho de los funcionarios interinos a percibir retribuciones. Por otra parte, el capítulo X (arts. 66 a 70) del Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Función Pública de la Región de Murcia se refiere, de igual modo, a esta cuestión retributiva.


  Una vez analizados los antecedentes de este asunto se puede apreciar que si el puesto de trabajo del CEE "Enrique Viviente" le hubiese sido adjudicado al interesado y no a la funcionaria interina a la que se prorrogó indebidamente el nombramiento -la Sra. Y- , desde el día 9 de septiembre de 2016 y hasta el día 23 de febrero de 2017 hubiera percibido las percepciones económicas que corresponden al citado puesto de trabajo, que deberían incluir el prorrateo de las pagas extras y de las cotizaciones sociales.


  De acuerdo con ello, el error en el que incurrió la Administración regional a la hora de adjudicar ese puesto dio lugar a que no pasase a desempeñarlo hasta el día 24 de febrero de 2017, una vez que se estimó su recurso de reposición por Orden de tal fecha. Ello provocó, por tanto, un retraso en la percepción de las retribuciones que le correspondían que le ocasionó un daño objetivo, real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con la peticionaria, que no tenía la obligación de soportar.


  Por esa razón, se advierte que en este caso concreto concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad administrativa y que no cabe sino reconocer que la Administración regional ha incurrido en un supuesto de responsabilidad patrimonial que debe ser resarcida.


    CUARTA.- Acerca del quantum indemnizatorio.


Admitida la efectividad de la lesión y establecida su relación causal con el servicio público regional, procede, como señala el artículo 81.2 LPACAP, analizar la valoración del daño producido y la cuantía y el modo de la indemnización.


  Así, los daños de carácter económico sobre los que debe pronunciar este Consejo Jurídico se deben concretar en el importe de las retribuciones que tenía derecho a percibir desde la fecha en que debió ocupar el puesto al que tenía derecho y la del día anterior a su ocupación efectiva


  En este caso, la evaluación económica del daño se debe sujetar a las determinaciones establecidas en las leyes de Presupuestos Generales que resulten de aplicación, por lo que no aparece como necesario acudir a otros criterios generales  de valoración establecidos en la legislación ni efectuar ningún tipo de ponderación de esas cantidades. Por lo tanto, como se ha acreditado en el procedimiento por medio del informe del Servicio de Personal Docente, la diferencia entre las retribuciones que debió percibir y las que realmente cobró el interesado ascienden a 11.770,39 ?, siendo ese el importe de la indemnización que procede reconocer, si bien debe ser actualizada de acuerdo con lo que se establece en el artículo 34.3 LRJSP.


  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes


CONCLUSIONES


  PRIMERA.Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, ya que el Consejo Jurídico considera que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública y, de manera particular, la antijuridicidad de los daños que se causaron al reclamante.


  SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización que corresponde abonar al reclamante deberá ajustarse a lo que se indica en la Consideración Cuarta de este Dictamen.


   No obstante, V.E. resolverá.