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Consejo Jurídico de la Región de Murcia

Dictamen


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Año: 2010
Número de dictamen: 140/10
Tipo: Consultas Facultativas
Consultante: Consejería de Agricultura y Agua
Asunto: Consulta facultativa sobre el procedimiento de elaboración del Plan de Gestión y Conservación de la ZEPA de Almenara, Moreras y Cabo Cope.
Dictamen:

Extracto de Doctrina

El que con carácter general no se exija la notificación individualizada a todos los propietarios sitos en su ámbito, sino que se canalice tal participación a través de las organizaciones y asociaciones que les representan, así como a través de la información pública anunciada en el BORM, en los Ayuntamientos respectivos y su difusión por internet, acorde todo ello con la naturaleza reglamentaria, no excluye que, en virtud del trámite de audiencia expresado en el artículo 21.2 de la Ley 42/2007 no deban otorgarse en el procedimiento de aprobación del PORN trámites de audiencia que deban notificarse individualizadamente a determinados propietarios cuando, por ejemplo, se hayan personado en el procedimiento de elaboración del Plan como interesados, o a la asociación que los represente en su ámbito, si existiera, o al titular mayoritario de fincas singularmente afectado por la ordenación o la gestión claramente identificado en la información catastral que integra la memoria descriptiva de los planes, o al Ministerio de Defensa si posee instalaciones militares en su ámbito (STS, Sala 3ª, de 9 de marzo de 2004), o a aquellos otros afectados que pudieran resultar posteriormente incluidos por haberse ampliado los ámbitos de protección después de la información pública, cuando afecta singularmente a determinadas titularidades dominicales, siempre y cuando su notificación sea viable.


ANTECEDENTE

ÚNICO.- Con fecha 7 de abril de 2010 tiene entrada en el registro de este Consejo Jurídico una consulta del titular de la Consejería de Agricultura y Agua, sobre el procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Plan de Gestión y Conservación de la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA, en lo sucesivo) de "Almenara, Moreras y Cabo Cope", que se expresa en los siguientes términos:

"Con fecha 2 de septiembre de 2008 se emite el informe n° 179/08 de la Dirección de los Servicios Jurídicos sobre el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Plan de Gestión y Conservación de la ZEPA Almenara, Moreras y Cabo Cope en el que se pone de manifiesto, en otros aspectos, el incumplimiento del artículo 21.2 (por error se indica 21.1) de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, en el procedimiento de elaboración del plan de gestión puesto que no ha quedado acreditado en el expediente que se haya dado trámite de audiencia a todos los directamente interesados y, por tanto, exige que se una al expediente un informe que determine, especifique y aclare si todos los propietarios identificados o identificables de terrenos incluidos en el ámbito de la ZEPA han participado en el proceso de información pública, para poder dar por cumplimentado el trámite de audiencia. Y concluye diciendo que si no hubieran participado todos, habría que dar un trámite específico de audiencia a aquellos de los que no hubiera constancia de su participación (págs. 20, 21 y 34).

A la vista de estas conclusiones, se plantean las siguientes cuestiones:

1. ¿Considera el Consejo Jurídico, tal como sostiene la Dirección de los Servicios Jurídicos, que el artículo 21.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, obliga a que la Administración se asegure que todos los propietarios afectados por un instrumento de este tipo han participado en el proceso de información pública, presentando alegaciones? o por el contrario, ¿entiende que la apertura de un período de información pública en el que cualquier persona física o jurídica ha podido examinar el proyecto y presentar alegaciones y la contestación razonada a las alegaciones presentadas por los interesados es suficiente para entender cumplido el trámite de audiencia exigido por el precepto legal, como sostiene el informe jurídico de la Asesora Facultativa?

2. ¿Cree que es necesario que la Dirección General de Patrimonio Natural y Biodiversidad, antes de la aprobación del Decreto por el Consejo de Gobierno, dé un trámite específico de audiencia a aquellos propietarios de terrenos afectados por el Plan de Gestión respecto de los que no tuviera constancia de su participación en el proceso de información pública? o por contra, ¿considera que son suficientes los trámites llevados a cabo en la elaboración del proyecto de Decreto para juzgar cumplido el trámite de audiencia?

En definitiva, resulta de máxima relevancia conocer la fundada opinión de ese órgano consultivo, respecto de la interpretación que cabe dar al apartado 1 (se entiende referido al apartado 2) del artículo 21 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, porque si las conclusiones de la Dirección de los Servicios Jurídicos son acertadas nos llevaría a la retroacción de los procedimientos de elaboración de los PORN y Planes de Gestión que están actualmente en fase de elaboración y para cuya audiencia se ha seguido el criterio hasta ahora respaldado por la jurisprudencia y el propio Consejo Jurídico".

Se acompaña expediente debidamente compulsado y foliado con un índice de los documentos que contiene, así como el extracto de la Secretaría General, al que se ha incorporado el informe previo del servicio jurídico responsable de medio ambiente de la Consejería consultante.

A la vista del referido Antecedente procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Se recaba el presente Dictamen con carácter facultativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

Por lo tanto, este Órgano Consultivo limita sus consideraciones a los aspectos controvertidos concretados por el titular de la Consejería (Antecedente Único), sin perjuicio de otras cuestiones que pudieran derivar de su examen.

SEGUNDA.- Inserción del Plan de Gestión y Conservación de la ZEPA "Almenara, Moreras y Cabo Cope" en la normativa comunitaria y básica estatal.

En tanto el Proyecto de Decreto tiene por objeto la aprobación del Plan de Gestión y Conservación de la ZEPA "Almenara, Moreras y Cabo Cope" (artículo 1), es preciso determinar su incardinación en la normativa comunitaria y estatal para derivar de ello su naturaleza.

Siguiendo un orden cronológico, en relación con los contenidos de la consulta, han de destacarse los siguientes hitos normativos:

1. La Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (hoy derogada por la Directiva 147/2009, de 30 de noviembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, que codifica la anterior con las modificaciones posteriores), estableció que los Estados miembros adoptarían todas las medidas necesarias para mantener las especies de aves contempladas en su ámbito y preservar sus hábitats, mediante la creación de zonas de protección y su ordenación en el interior y exterior de las mismas (artículos 2 y 3). Consecuencia de ello, es la obligación de los Estados miembros de clasificar zonas de protección especial de conservación (artículo 4.1).

Complementariamente, la Directiva 1992/43/CEE, de 21 de mayo, de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, creó una red ecológica europea de zonas especiales de conservación, denominada "Natura 2000" (en lo sucesivo Red Natura 2000), en la que se incluyen las zonas de protección especiales designadas conforme a la Directiva 79/409 CEE, ya citada. Respecto a estas zonas los Estados miembros deben fijar las medidas de conservación necesarias (artículo 6), que implican, en su caso, "adecuados planes de gestión específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales".

La elaboración del presente Plan de Gestión y Conservación, que contiene las medidas específicas de conservación, responde a un compromiso adquirido por la Administración regional, que cuenta con una ayuda de la Comisión Europea para la financiación del Proyecto Life-Naturaleza 02NAT/E/8602.

2. La Directiva 79/409/CEE fue objeto de transposición al ordenamiento interno por la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y de la Fauna Silvestre, modificada en este punto por la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, que incorpora al Título III de aquélla un capítulo II Bis, relativo a la Red Natura 2000, señalando que forman parte de dicha red las zonas de especial protección de las aves (ZEPAS). En el artículo 20 quáter se dispone que en las ZEPAS deberán establecerse medidas de conservación adecuadas para evitar el deterioro de sus hábitats, así como las perturbaciones que pueden afectar significativamente a las aves, y que tales medidas podrán determinarse mediante planes de gestión específicos (apartados 4 y 5).

Previamente a la modificación introducida por la legislación de montes, el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, había establecido igualmente planes de gestión específicos para las zonas especiales de conservación que deben aprobar las Comunidades Autónomas, entre las que se incluyen las ZEPAS declaradas (artículo 3.2 y 6.1)

3. En la actualidad, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que deroga la Ley 4/1989, contiene la regulación de los espacios protegidos "Red Natura 2000" (artículos 41 a 48), que incluyen los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC), las Zonas Especiales de Conservación y las ZEPAS, estableciendo las mismas medidas de conservación ya citadas, entre las cuales se encuentran los instrumentos de gestión específicos o integrados en otros planes de desarrollo, que incluyan los objetivos de conservación del lugar y las medidas apropiadas para mantener los espacios en un estado de conservación favorable.

De este conjunto de normas puede extraerse la consideración de que el Plan de Gestión y Conservación de la ZEPA "Almenara, Moreras y Cabo Cope" se incardina plenamente en la normativa comunitaria y básica estatal citadas, habiéndose optado por la Consejería consultante en el presente caso por un instrumento de gestión específico, que contiene las medidas de conservación exigidas por tales normas.

TERCERA.- Previsiones de la normativa autonómica en relación con las ZEPAS y su planificación y gestión.

En aplicación de la normativa comunitaria, por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 30 de marzo de 2001 (publicado en el BORM de 18 de mayo siguiente) se designa, entre otras, a la ZEPA "Almenara, Moreras y Cabo Cope", que afecta a los municipios de Lorca, Águilas y Mazarrón, con una superficie de 22.350 Has, si bien el presente Proyecto de Decreto establece como ámbito del Plan una superficie de 22.195,24 Has, por los ajustes cartográficos; esta nueva delimitación ha recibido el visto bueno de la Comisión Europea (comunicación de 23 de octubre de 2009).

Sin embargo, en el ámbito de la ZEPA objeto de este Proyecto existen otros regímenes de protección, según el citado Acuerdo:

- El espacio "Calnegre y Cabo Cope" está declarado parque regional por la Disposición adicional tercera, tres, de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, si bien ha de matizarse que tal declaración deviene inoperante si en el plazo de un año no se aprueba un Plan de Ordenación de Recursos Naturales (artículo 35.2 de la Ley 42/2007), según consolidada doctrina jurisprudencial (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 5 de abril de 2006), sin que se tenga constancia de que se haya aprobado el referido Plan desde su declaración.

- La Sierra de Las Moreras está declarada "Paisaje Protegido" por la precitada Ley regional.

- La "Sierra de Almenara" fue declarada área de protección de la fauna silvestre, conforme al Anexo II de la Ley 7/1995, de 21 de abril, de Fauna Silvestre, modificada por la Ley 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia.

Además, la Sierras de Almenara y Las Moreras, así como Cabo Cope, fueron propuestos como Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000, siendo acogidos como tales por Decisión de la Comisión Europea de 19 de julio de 2006.

Por tanto, designada la ZEPA que nos ocupa por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 30 de marzo de 2001, cuya legalidad ha sido reconocida por las sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, de 23 de octubre de 2003 y de 27 de mayo de 2005, y de la Sala correspondiente del Tribunal Supremo, de 20 de mayo de 2008 y de 26 de febrero de 2010, se requiere conocer qué previsiones de la normativa regional afectan a la ordenación y gestión de las ZEPAS, cuando se yuxtaponen distintos regímenes de protección:

1. En el título VI de la Ley 4/1992 (único vigente, pues los restantes títulos fueron derogados por la legislación regional del suelo) se establecen como instrumentos de planificación de los espacios naturales protegidos (parques, reservas, paisajes y monumentos) los Planes de Ordenación de Recursos Naturales (para los parques y reservas) y los Planes Rectores de Uso y Gestión, si bien acotados a aquellas figuras de protección. Ciertamente con estos instrumentos pueden establecerse medidas de planificación, gestión y conservación para las ZEPAS declaradas, con el alcance que para cada tipo de Plan se fija legalmente, si bien en el presente caso ya se ha indicado que la Consejería competente ha optado por un plan de gestión específico, que es una de las alternativas previstas en la normativa básica estatal. Sobre la importancia de la actividad planificadora para la protección del medio natural, singularmente la figura de los PORN, este Consejo Jurídico realizó una serie de consideraciones en la Memoria correspondiente al año 2004 (páginas 41 y ss.), a las que se remite.

2. El artículo 22 de la Ley 7/1995 crea en la Región de Murcia la red de áreas de protección de fauna silvestre, en la que se integran las ZEPAS. Consecuente con ello, el artículo 2 del Proyecto de Decreto establece que el ámbito territorial de la ZEPA "Almenara, Moreras y Cabo Cope" queda delimitado como área de protección de la fauna silvestre, y que este Plan, cuya aprobación se propone, tendrá la consideración de Plan de Conservación y Gestión (así se denomina por la Ley 7/1995) a los efectos de cumplir con la exigencia prevista en el artículo 22.4 de la misma Ley. Un efecto destacado es que las disposiciones relativas a las áreas de protección de la fauna silvestre se aplicarán directamente al territorio al que afecten, sin perjuicio de su incorporación a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística (artículo 22.6 de la Ley 7/1995) y que éstos asegurarán la preservación, mantenimiento y recuperación de los biotopos y hábitats de especies amenazadas, debiendo incorporarlas y hacer referencia expresa al régimen de protección que le sea aplicable, otorgándole una normativa urbanística coherente con las necesidades de protección recogidas en los planes de conservación de las especies.

3. Pero no sólo la legislación sectorial medioambiental ha de ser tenida en cuenta respecto al presente Plan, sino también la legislación regional del suelo, que contiene determinaciones que inciden en el régimen jurídico de los espacios protegidos (por ejemplo, en la clasificación de estas zonas). Así, el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, en lo sucesivo TRLSRM (aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio) prescribe que constituirán suelo no urbanizable de protección específica los terrenos que estén sujetos a un régimen de protección incompatible con su transformación, conforme a los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación de los recursos naturales, así como la legislación sectorial, en razón de sus valores ambientales, etc., y que los planes de espacios protegidos se coordinarán con los instrumentos de ordenación del territorio y prevalecerán sobre los de planeamiento urbanístico (Disposición adicional séptima). Por lo tanto, es clara la prevalencia de los planes medioambientales sobre los urbanísticos, como refleja el Proyecto de Decreto, que ha previsto la adaptación de los planes generales municipales de los municipios afectados, conforme al mandato contenido en la Disposición final primera.

De lo expuesto puede concluirse que si bien la normativa regional no ha regulado, con carácter general, el contenido y el procedimiento de aprobación de este tipo de planes de gestión específicos previstos en la normativa básica estatal para la Red Natura 2000, lo que pudiera resultar, no obstante, necesario y conveniente, ello no quiere decir que la normativa regional (tanto en la vertiente de la legislación sectorial medioambiental, como en la correspondiente a la ordenación del territorio y el urbanismo) no contenga determinaciones aplicables a este específico plan de gestión, asimilable en virtud de la Ley 7/1995 al "Plan de Conservación y Gestión", en su consideración de área de protección de la fauna silvestre, con los subsiguientes efectos ya citados en la planificación territorial y urbanística; también en la legislación sectorial en materia de suelo y ordenación del territorio (TRLSRM) se contienen las relaciones específicas entre los planes medioambientales y los urbanísticos, sin ignorar que las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia (aprobado por Decreto regional 57/2004, de 18 de junio), que afecta a los municipios del presente Plan de Gestión y Conservación, otorga a las ZEPAS la categoría de suelo de protección ambiental, remitiéndose a lo que determine la legislación sectorial medioambiental y el planeamiento específico (el Plan de Gestión y Conservación en el presente caso).

CUARTA.- Análisis del procedimiento de elaboración seguido con el presente Proyecto de Decreto.

Acorde con la naturaleza reglamentaria del Proyecto de Decreto, en ausencia de un procedimiento específico previsto en la normativa regional para la aprobación del presente Plan de Gestión y Conservación de la ZEPA (tampoco lo establece la Ley 7/1995), el procedimiento de elaboración se ha ajustado a lo previsto, con carácter general, para las disposiciones reglamentarias por el artículo 53 de la Ley regional 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004), como refiere la parte expositiva del Proyecto de Decreto, si bien ha sido implementado con trámites específicos previstos en la normativa básica estatal y sectorial regional a los que más adelante se hará referencia. Su naturaleza reglamentaria -reconocida jurisprudencialmente- viene dada por el establecimiento, a través del presente Plan, de medidas de conservación, que conllevan limitaciones en ciertos usos o actividades en su ámbito (informe de 21 de noviembre de 2005 del Servicio Jurídico de la entonces Consejería de Industria y Medio Ambiente), revistiendo también el presente Proyecto la forma adecuada (aprobación por Decreto del Consejo de Gobierno), al tratarse de una disposición de carácter general (artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).

Dicho rango también resulta coherente con el previsto por el artículo 22.1,b) de la Ley 7/1995 para la delimitación de las áreas de protección de la fauna silvestre, puesto que el artículo 2 del Proyecto de Decreto incorpora como tal área el ámbito territorial de la ZEPA y, aunque el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, de 3 de septiembre de 2008, interprete motivadamente que "declarada una ZEPA y establecido su régimen de protección mediante el presente Plan de Gestión queda integrada en la red establecida en dicho texto legal", sin embargo, las sentencias recaídas sobre las ZEPAS designadas por la Administración regional, procedentes de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, de 23 de octubre de 2003 y de 27 de mayo de 2005, ya citadas, sostienen, por el contrario, que la Ley 7/1995 no dice que las ZEPAS clasificadas "se conviertan automáticamente en áreas de protección de la fauna silvestre", sino que para acceder a dicha categoría ha de seguirse el procedimiento establecido en la citada Ley regional, siendo el instrumento normativo el Decreto de Consejo de Gobierno, lo que supondrá ya la afección directa a derechos e intereses de particulares. Por tanto, en coherencia con esta interpretación sostenida por el citado órgano jurisdiccional, deben cumplirse también en el presente caso los trámites exigidos para ello por el artículo 22.1,b) de la Ley 7/1995: audiencia a los interesados e informes de los Consejos Asesores de Medio Ambiente y de Caza y Pesca Fluvial, el último de los cuales se ha incorporado a indicación del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.

En relación con el procedimiento previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, al que se ha ajustado el presente Proyecto de Decreto, se realizan las siguientes consideraciones:

1ª) Se han realizado los trámites que se describen en el índice de documentos remitido con motivo de la consulta, entre los que destacan: a) la consulta previa a los Ayuntamientos afectados, así como a las principales asociaciones agrarias (UPA, ASAJA, COAG-IR); b) la apertura de un trámite de información pública durante un mes, según anuncio publicado en el BORM de 14 de diciembre de 2005 para que cualquier interesado pudiera consultar el expediente en el lugar indicado y presentar alegaciones (excediendo con ello el plazo de quince días previsto en el artículo 53.4 de la Ley 6/2004), así como su difusión en la página web de la Consejería consultante, abriéndose también una oficina Life en Campo López (término de Lorca) para la información de la población local; c) un trámite de audiencia durante un mes a los Ayuntamientos afectados, con indicación de que también se expusiera en el tablón de edictos para que cualquier interesado pudiera comparecer; d) petición de informes reiterados al Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente, integrado, entre otros, por representantes de la Consejería competente en materia de urbanismo y ordenación del territorio, de la Universidad de Murcia, de grupos ecologistas, de las organizaciones empresariales, de los sindicatos más representativos, de las organizaciones de consumidores, de las comunidades de regantes, de las asociaciones de vecinos, etc.; d) por último, petición de informes al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (Dictamen 16/2007) y a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, que lo evacuó el 3 de septiembre de 2008.

2ª) Las alegaciones recibidas en el trámite de información pública han sido objeto de estudio e informe, y las que se aceptaron se volcaron en el texto, habiéndose finalmente notificado la respuesta a aquellos que se personaron en el procedimiento. En el mismo sentido los informes de los órganos consultados también han sido objeto de estudio, modificándose el Proyecto de Plan para la incorporación de las observaciones aceptadas. También consta la memoria económica, exigida por el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, aunque no figura el informe de impacto de género exigible a todas las disposiciones reglamentarias por el mismo precepto, que también debe ser incorporado al procedimiento.

3ª) A raíz del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se completó el procedimiento con el informe del Consejo Asesor de Caza y Pesca Fluvial, en su vertiente de área de protección de la fauna silvestre, exigido por la Ley 7/2005 para su declaración, en el que están representados los cotos privados de caza, la federación murciana de caza, las asociaciones ecologistas, la Confederación Hidrográfica del Segura, los Colegios Profesionales de Biólogos, de Ingenieros de Montes y de Agrónomos, entre otros. También se otorgó un trámite de audiencia específico a la Consejería competente en materia de urbanismo y ordenación del territorio para que examinara las repercusiones desde la vertiente urbanística, que también figura en el expediente.

En consecuencia, las actuaciones descritas con anterioridad permiten sostener la adecuación del procedimiento a las previsiones del artículo 53 de la Ley 6/2004, teniendo en cuenta que dicha Ley establece, en relación con el trámite de audiencia previsto para las disposiciones generales que afecten a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que se otorgará directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición, pudiendo prescindirse del trámite a aquellas que hubieran participado por medio de informes o consultas en el procedimiento de elaboración (artículo 53.3,b de la Ley 6/2004), como ha acontecido en el presente caso, pues las que guardan relación con los fines de la disposición se integran en los órganos colegiados consultados citados anteriormente; no obstante lo anterior, si existiera alguna asociación de propietarios reconocida legalmente en el ámbito de la ZEPA también debería otorgársele un trámite de audiencia específico, sin perjuicio de la información pública ideada para que cualquier interesado (sea o no propietario) pueda personarse y realizar alegaciones, como se ha producido en el presente caso, habiéndose presentado un total de 25, mayoritariamente de propietarios de la zona.

Por último, señalar que el procedimiento seguido no sólo ha de contemplarse desde el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 53 de la Ley regional 6/2004, ya analizados, sino también desde su condición de instrumento de gestión ambiental y de la participación del público en tales asuntos, conforme al Convenio de Aarhus, ratificado por España el 15 de diciembre de 2004, y a la Ley 27/2006, de 18 de julio, que regula los derechos de acceso a la información, participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, en la que se establece como derechos de todos en materia de medio ambiente (artículo 3): participar de manera efectiva y real en la elaboración de los planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente, formular alegaciones y observaciones y a que sean tenidas en cuenta debidamente por la Administración Pública correspondiente. Además, en el Título III de la precitada Ley se regula el derecho de participación pública en asuntos de carácter ambiental, en relación con determinados planes y normas citados en los artículos 17 y 18, si bien el apartado 3 del último artículo citado establece, como excepción, que no será de aplicación el referido Título en los supuestos de procedimientos de elaboración de disposiciones de carácter general que tengan por único objeto la aprobación de planes, como en el caso presente, que se ajustarán a su normativa específica.

Precisamente, en la confrontación del presente Proyecto como Plan de Gestión y Conservación es donde se suscitan las cuestiones que motivan la presente consulta, que se contestan seguidamente partiendo de los presupuestos expuestos en las anteriores Consideraciones.

QUINTA.- Sobre las cuestiones concretas suscitadas en la consulta primera.

A modo de párrafo introductorio, si se dispusiera de una ley regional de espacios naturales protegidos, que incluyera la gestión de los incluidos en la Red Natura 2000, y contuviera una regulación detallada de los instrumentos que forman parte de la llamada planificación ecológica, así como del procedimiento específico de elaboración (en algunas leyes autonómicas se concreta, por ejemplo, la audiencia al interesado y cómo ha de practicarse), como sostuvimos en nuestros Dictámenes 45 y 76 del año 2003, ninguna de las siguientes cuestiones se habría suscitado, con la consiguiente dosis de inseguridad que supone para la Consejería consultante determinar en cada caso el alcance y la forma de articular el trámite de audiencia y la participación de los interesados.

Sobre la primera cuestión que se formula, en relación con la aplicación del artículo 21.2 de la Ley 42/2007 al presente procedimiento, el órgano consultante plantea a este Órgano Consultivo hasta dónde alcanza la obligación de la Administración de asegurar que todos los propietarios afectados por un instrumento de este tipo hayan participado presentado alegaciones; y si este Consejo Jurídico entiende que la apertura de un periodo de información pública para que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el proyecto y presentar sus alegaciones, y la contestación motivada de las mismas, es suficiente para entender cumplido el trámite de audiencia.

Puesto que la pregunta encierra varias cuestiones, su contestación ha sido abordada a través de los siguientes apartados:

1. El procedimiento seguido en el presente Proyecto de Decreto se ha ajustado a lo previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, que determina la forma de practicar la audiencia, analizado en la Consideración anterior.

2. El ámbito de aplicación directa del artículo 21.2 de la Ley 42/2007 son los PORN que elaboren y aprueben las Comunidades Autónomas, que no coincide con el tipo de Plan que se pretende aprobar, sin perjuicio de que las garantías de participación pública sean de aplicación supletoria a otro tipo de planes.

3. Puesto que las garantías de la participación pública son aplicables a cualquier tipo de plan medioambiental, conforme a la Ley 27/2006, ya citada, y la consulta elevada demanda que este Órgano Consultivo se pronuncie sobre la interpretación del artículo 21.2 de la Ley 42/2007, aplicable al procedimiento de elaboración de los PORN, conviene recordar cuál es su contenido:

"el procedimiento de elaboración de los Planes incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las organizaciones sin fines lucrativos que persigan el logro de los objetivos del Plan."

La redacción del inciso en cursiva es idéntica a la anteriormente prevista en el artículo 6 de la Ley 4/1989, derogada por la Ley 42/2007, sobre el que se pronunció el Tribunal Constitucional en su sentencia 102/1995, por la que se resolvían diversos recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra aquélla, realizando la siguiente interpretación sobre el trámite de audiencia y la participación pública:

"Un poco más allá se regulan algunas garantías que, según la Ley (artículo 6) deben ser observadas en el procedimiento de elaboración de los planes (PORN), con el propósito loable y en ningún caso impertinente como se ha pretendido. La audiencia de los interesados y de los ciudadanos, individual a través de la información pública o corporativamente, a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas legalmente, está prevista por el texto constitucional (artículo 105, a y c CE), que defiere su configuración a la Ley, tanto aquella que en el nivel estatal regule el procedimiento común ordinario o los especiales, como las normas producidas en su ámbito por las Comunidades Autónomas para los suyos propios, entre ellos el de elaboración de disposiciones generales que responde al significado semántico, primero y principal, de la autonomía en la acepción estricta de la palabra. Se trata, pues, de un principio inherente a una Administración democrática y participativa, dialogante con los ciudadanos, así como de una garantía para el mayor acierto de las decisiones, conectadas a otros valores y principios constitucionales, entre los cuales destacan la justicia y la eficacia real de la actividad administrativa (artículos 1, 31.2 y 103 CE), sin olvidar, por otra parte, que tal audiencia está ligada a la solidaridad colectiva respecto al medio ambiente, reflejada en el derecho de todos a disfrutarlo y en el correlativo deber de conservarlo (…) No merece reproche alguno, por lo tanto, este precepto cuyo contenido no es sino una remisión a un mandato constitucional de aplicación general, directa o inmediata. "

Por tanto, de acuerdo con la doctrina constitucional antes referida, en los PORN la audiencia a los interesados y a los ciudadanos puede hacerse individualmente, a través de la correspondiente información pública, o corporativamente, a través de organizaciones y asociaciones. Esta doctrina tiene también su reflejo en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, a cuya tramitación se ha ajustado el presente Proyecto de Decreto, según se expresa en la Consideración anterior, que, en ningún caso, establece el requisito de la notificación a cada uno de los propietarios afectados por la disposición de carácter general, como tampoco se contiene en el procedimiento de elaboración de los planes de ordenación territorial o en los planes urbanísticos de iniciativa pública, en los que la participación de los interesados (sean o no propietarios) se articula a través de los trámites de información pública, que se anuncian en el BORM y en dos diarios regionales de mayor difusión, acorde también con la naturaleza reglamentaria de tales planes. Adviértase que en el presente caso el ámbito del Plan de Gestión y Conservación son 22.000 Has, aproximadamente, lo que dificulta enormemente la notificación individualizada. De otra parte, a través del periodo de información pública al que se ha sometido este Plan, se han presentado bastantes alegaciones por parte de propietarios afectados, que han podido ejercitar sus derechos de participación.

También el Tribunal Supremo ha sido receptor de la anterior doctrina sobre el procedimiento de elaboración de los PORN (por todas, Sentencia de la Sala 3ª de 16 de febrero de 2009), sosteniendo que el artículo 6 de la Ley 4/1989 (hoy artículo 21.2 de la Ley 42/2007) no determina la regulación de un tipo de procedimiento concreto de elaboración y aprobación de estos Planes, sino que "independientemente de las diversas interpretaciones sobre el procedimiento adecuado y las incertidumbres que ello pudiera determinar, es claro y evidente que en dicho precepto se establece en todo caso la necesaria observancia de los trámites de audiencia de los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados".

4. Sobre si es exigible la notificación individual del trámite de audiencia pública a todos los propietarios del ámbito, este Órgano Consultivo ya analizó el cumplimiento de la participación pública en el Dictamen 45/2003, sobre el PORN del Humedal del Ajauque y Rambla Salada, obteniendo la siguiente conclusión:

"Durante el procedimiento de aprobación se ha suscitado por un particular la necesidad de notificar individualmente el trámite de información pública a los propietarios afectados para que puedan formular alegaciones. Tal alegato suscita la necesidad de plantear ciertas mejoras en los procedimientos de aprobación de estos Planes, a continuación detalladas, reconociendo, no obstante, el esfuerzo realizado por la Consejería consultante:

a) Las previsiones legales (artículos 6 de la Ley 4/1989 y 47.1,b de la Ley 4/1992) exigen la apertura de un trámite de información pública, trámite de audiencia a los Ayuntamientos afectados, interesados y asociaciones cuyos fines persigan el logro de los objetivos del artículo 2 de la Ley 4/1989.

En aplicación de dicha regulación, la Consejería acordó someter a información pública dicho Plan por el plazo de dos meses para que cualquier afectado pudiera comparecer y formular las alegaciones pertinentes, como así ocurrió (folios 131-205), cumpliendo lo previsto en el artículo 59.6,a) LPAC, que establece que la publicación podrá sustituir a la notificación cuando el acto tenga por destinatario una pluralidad indeterminada de personas (el ámbito afectado tiene una superficie de 1.632 Has.), del mismo modo que respecto a los instrumentos de planificación territorial y urbanística; sin embargo, el Consejo Jurídico estima que puede inducir a cierta confusión la reseña que se inserta en la publicación de la apertura de la información pública, sobre el otorgamiento de un trámite de audiencia a los interesados, entendiendo que debería clarificarse su redacción para eliminar dudas. No obstante, debe recordarse la importancia de completar esa publicidad con campañas divulgativas (artículo 47.1,b). Dicha publicidad general ha sido completada con la notificación individualizada a los Ayuntamientos, restantes Consejerías y CHS

b) La regulación legal expuesta también prescribe el trámite de audiencia a las asociaciones protectoras de la naturaleza, cuya materialización sería factible, como sugiere el CES, a través del Registro de Asociaciones Ecologistas y Protectoras de la Naturaleza de la Región de Murcia, creado por Decreto 129/1984, de 12 de diciembre. En todo caso, la falta de audiencia expresa en el presente supuesto no motiva indefensión, pues además de haber dispuesto del periodo de información pública para comparecer y presentar alegaciones, como lo demuestra la formulada por Ecologistas en Acción-AEDENAT, un representante de dichas asociaciones está integrado en el Consejo Asesor de Medio Ambiente que informó el PORN.

c) Por otra parte conviene aclarar que las personas físicas o jurídicas que hayan comparecido en el trámite de información pública ostentan la condición de interesados, de lo que resulta la conveniencia de notificar la aprobación definitiva del Plan, a efectos de poder ejercitar los recursos pertinentes, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 89.1 LPAC.

d) En lo que concierne a la interesada que se ha personado tras finalizar el trámite de información pública, solicitando el otorgamiento de un trámite de audiencia por ostentar dicha condición, lo cual, por cierto, no acredita, no consta que el centro directivo correspondiente le haya contestado, al menos, para indicarle el trámite administrativo en que se encuentre el expediente, así como la puesta a su disposición de la información correspondiente, posibilidad no sólo prevista con carácter general por la LPAC (artículo 79.2) sino también por la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente."

En el mismo sentido al indicado, el Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sala de lo Contencioso Administrativo, se ha pronunciando de forma reiterada sobre la cuestión suscitada (sentencias de 30 de junio y de 30 de diciembre de 2009) señalando, en relación con un Plan Rector de Uso y Gestión, que guarda más similitud con el presente Plan que la figura de los PORN, que no obstante la trascendencia institucional del trámite de audiencia a los interesados, éste no necesariamente ha de ser de forma individual, al ser en muchos casos inviable (múltiples propietarios afectados, con distintos y cambiantes derechos sobre los bienes afectados, con titulares de derechos económicos no registrados, con inquilinos o explotadores de negocios con domicilios fuera del ámbito, etc.), que motiva el que la consulta a las entidades que ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición sea el instrumento idóneo y legalmente previsto, como ocurre con los planes urbanísticos. Asimismo las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 22 de noviembre de 2005 y de 25 de octubre de 2006, en las que, sin perjuicio de destacar la trascendencia del trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento de elaboración de los PORN, se concluye que tal audiencia a los interesados no necesariamente ha de cumplirse de forma individual. Tampoco se infiere la exigencia de notificación individualizada a todos los propietarios del ámbito del presente Plan de la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 20 de mayo de 2008, relativa a la ZEPA de "Monte del Valle y Sierras de Altaona y Escalona", como apostilla el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante.

5. En todo caso, debe perseguirse por la Consejería consultante la mayor amplitud posible en el cumplimiento de las garantías de participación, que pasan por determinar justificadamente antes de la apertura del trámite de audiencia la decisión escogida para darla a los ciudadanos afectados, entre los cuales se encuentran los propietarios incluidos en su ámbito (si disponen de alguna asociación en su ámbito, etc.), lo que en definitiva subyace en la observación realizada por el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, de 3 de septiembre de 2008, al considerar necesario "un informe que determine, especifique y aclare si todos los propietarios identificados o identificables de terrenos incluidos en el ámbito de la ZEPA han participado en el proceso de información pública para poder dar por cumplimentado el trámite de audiencia." Es decir, el órgano proponente ha de justificar que las garantías de la participación de los propietarios afectados han quedado salvaguardadas en éste y en otros casos, si bien debe precisarse que articulada la participación de éstos a través de la información pública y de las distintas organizaciones que les representan -presentes o no en los órganos colegiados consultados-, no deviene en obligatorio para ellos su participación, si bien ha de acreditarse que hayan podido realizarla a través de tales organizaciones que les representan, en cuya concreción se encuentra la clave del trámite de audiencia a los interesados, además de la difusión de la información pública a través de anuncios insertados en los boletines y vía internet.

Téngase en cuenta, además, que los afectados por el presente Plan han podido participar con anterioridad en el procedimiento de elaboración de otros instrumentos de planificación (a través de los trámites de información pública), como son los Planes Generales de los municipios incluidos en su ámbito (la mayor parte de los terrenos, según se expresa en la memoria justificativa del Proyecto, se clasifican como suelo no urbanizable sujetos a diversos regímenes de protección) o las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral, que recogen las ZEPAS en la categoría de protección ambiental.

Así pues, el que con carácter general no se exija la notificación individualizada a todos los propietarios sitos en su ámbito, sino que se canalice tal participación a través de las organizaciones y asociaciones que les representan, así como a través de la información pública anunciada en el BORM, en los Ayuntamientos respectivos y su difusión por internet, acorde todo ello con la naturaleza reglamentaria, no excluye que, en virtud del trámite de audiencia expresado en el artículo 21.2 de la Ley 42/2007 no deban otorgarse en el procedimiento de aprobación del PORN trámites de audiencia que deban notificarse individualizadamente a determinados propietarios cuando, por ejemplo, se hayan personado en el procedimiento de elaboración del Plan como interesados, o a la asociación que los represente en su ámbito, si existiera, o al titular mayoritario de fincas singularmente afectado por la ordenación o la gestión claramente identificado en la información catastral que integra la memoria descriptiva de los planes, o al Ministerio de Defensa si posee instalaciones militares en su ámbito (STS, Sala 3ª, de 9 de marzo de 2004), o a aquellos otros afectados que pudieran resultar posteriormente incluidos por haberse ampliado los ámbitos de protección después de la información pública, cuando afecta singularmente a determinadas titularidades dominicales, siempre y cuando su notificación sea viable.

En suma, el departamento competente ha de realizar un máximo esfuerzo para lograr la participación de los interesados, en las diversas formas descritas, dando contenido al trámite de audiencia singularizado (que se practica en general a través de las organizaciones y asociaciones representativas) de la información pública, según la redacción contenida en el artículo 21.2 de la Ley 42/2007, como pone de manifiesto el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, a cuyos efectos cobra una especial importancia la información catastral de las propiedades en su ámbito, cuyo examen incorpora la memoria informativa o descriptiva del plan.

Pero, como también reconoce el informe jurídico del Servicio correspondiente de la Consejería consultante, el esfuerzo para que participen los afectados no queda ahí, pues la Administración también está obligada a contestar específicamente las alegaciones presentadas, según recoge la doctrina del Tribunal Supremo, representadas, entre otras, por la sentencia de la Sala 3ª, de 16 de febrero de 2009: "el exacto cumplimiento de tales trámites exige no sólo la mera formulación y recepción de los diversos alegatos de esas entidades y particulares, sino la reposada lectura de los mismos por la Administración y su contestación específica sobre las razones que lleven a la aceptación o rechazo de tales alegaciones, para así considerar integrado y realizado el trámite de audiencia pública, que debe posibilitar la corrección de errores, puntos de vista o cambios de enfoque en el contenido del Plan".

En el presente caso, consta que la Consejería proponente ha realizado la valoración de las alegaciones y su contestación específica a los efectos de considerar plenamente realizado el trámite de audiencia pública, pues su omisión conllevaría la nulidad procedimental (STS, Sala 3ª, de 16 de febrero de 2009), ni tampoco se ha producido indefensión en tanto a través de la información pública no se priva al interesado de introducir en el procedimiento los datos, alegaciones y pruebas necesarias para obtener el respeto a sus derechos o intereses legítimos (STS, Sala 3ª, de 23 de julio de 2008).

La misma interpretación realizada sobre el procedimiento de elaboración de los PORN es aplicable respecto a la delimitación de las áreas de protección de la fauna silvestre (artículo 22.1,b de la Ley 7/1995), cuya declaración también recoge el Proyecto de Decreto según se ha citado, en tanto la audiencia a los interesados puede realizarse directamente o por medio de sus organizaciones o asociaciones, considerándose necesario en este caso la audiencia a los titulares de cotos privados, cuyo representante forma parte del Consejo Asesor de Caza y Pesca Fluvial, que evacuó su informe el 11 de febrero de 2009, a instancias del informe del órgano preinformante.

SEXTA.- Sobre las cuestiones concretas suscitadas en la consulta segunda.

La segunda pregunta, orientada ya a la participación de los propietarios en el presente Proyecto de Decreto, se contrae a señalar si es necesario que la Dirección General de Patrimonio Natural y Biodiversidad, antes de la aprobación del Decreto por el Consejo de Gobierno, otorgue un trámite específico de audiencia a aquellos propietarios de terrenos afectados por el Plan de Gestión y Conservación respecto de los que no tuviera constancia de su participación en el proceso de información pública o, por el contrario, considera que son suficientes los trámites llevados a cabo en la elaboración del proyecto de Decreto para juzgar cumplido el trámite de audiencia.

Al tratarse de una disposición de carácter general, en cuanto al procedimiento seguido ya se ha indicado en la Consideración Cuarta que se ha ajustado a lo previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, si bien se realizan las siguientes consideraciones sobre la participación de los propietarios de terrenos singularmente destacada en esta pregunta:

1. En lo que afecta a los titulares dominicales incluidos en su ámbito, en coherencia con la opción utilizada por el centro directivo proponente de otorgar la audiencia a los interesados, con independencia de la apertura de la información pública, a través de las organizaciones y asociaciones que los representan en los órganos colegiados consultados, este Consejo Jurídico echa en falta un trámite de audiencia específico a alguna asociación que los represente en la zona, si existiera, en tanto no están presentes como tales en los órganos colegiados consultados, a diferencia, por ejemplo, de los agricultores de la zona que sí se encuentran representados (se otorgó una audiencia inicial a los sindicatos agrarios). Dicha audiencia parece aún más justificada, si se tiene en cuenta que en la composición del órgano de consulta e información que se propone para la participación social en el Proyecto de Plan, se establece que habrá un representante de los propietarios de la ZEPA.

No obstante lo anterior, si la única existente fuera la Asociación de Propietarios afectados por las ZEPAS, que ya ha comparecido en el trámite de información pública presentando alegaciones, no sería necesario tal trámite, lo que debe justificarse en el informe que ha de elaborar la Consejería consultante para dar cumplimiento a lo señalado por la Dirección de los Servicios Jurídicos, en el que se ha de especificar el alcance de la participación de los interesados y en particular de los propietarios afectados. En tal sentido, la mayoría de alegaciones presentadas durante la información pública corresponden a propietarios de la zona, entre ellas las del promotor de la Modificación del Plan General Municipal de Águilas en la finca "-", singularmente afectada por el presente Proyecto, según el informe de la Consejería competente en materia de urbanismo. Desde esta perspectiva de singular afección a determinadas propiedades, la audiencia ha quedado cubierta por la personación en el trámite de información pública, presentando alegaciones también otros propietarios afectados por el reajuste de límites de la ZEPA (en la parte ampliada), aceptados por la Comisión Europea, según comunicación de 23 de octubre de 2009.

También cabría plantearse, puesto que así se refleja en el apartado 15 (análisis de la propiedad) del Proyecto de Plan, que ha singularizado a un único propietario en Cabo Cope, si tal especificación hubiera requerido un trámite de audiencia en su condición de propietario único de aquel ámbito, si bien en el presente caso, además de la apertura de la información pública en la que no consta que haya comparecido, se ha presentado una alegación por el secretario del Consorcio integrado por las Administraciones Públicas y los propietarios de aquella zona para el desarrollo de una actuación de interés regional, por lo que en opinión de este Consejo Jurídico no sería necesario, sin que se evidencie en el texto que la versión definitiva del presente Plan contradiga las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral o la Actuación de Interés Regional de Cabo Cope (AIR).

2. Al quedar delimitada el ámbito de la ZEPA como área de protección de la fauna silvestre, conforme al artículo 22.1,b) de la Ley 7/1995, teniendo consideración de instrumento de conservación a los efectos previstos en el artículo 23 de la citada Ley, ha de considerarse si se estiman cumplimentados los requisitos previstos para ello por la citada Ley, a tenor de la interpretación realizada por los órganos jurisdiccionales a la que se ha referido este Órgano Consultivo con anterioridad.

En el referido artículo 22.1,b) se establece que se otorgará un trámite de audiencia a los interesados y se recabarán los informes de los Consejos Asesores de Medio Ambiente y de Caza y Pesca Fluvial. Ya hemos indicado en relación con los PORN y con la elaboración de las disposiciones de carácter general, que la audiencia a los interesados puede realizarse directamente a través de la correspondiente información pública o por medio de sus organizaciones o asociaciones, teniendo en cuenta que forman parte del Consejo Asesor de Caza y Pesca Fluvial los representantes de los cotos privados de caza, las asociaciones de cazadores y de ecologistas, las agrarias, los colegios profesionales de biólogos, de ingenieros de montes y de agrónomos, etc., que ha evacuado su informe el 11 de febrero de 2009.

A este respecto en la documentación integrante del Plan de Gestión y Conservación (en el apartado del análisis de la propiedad) se detalla la existencia de 79 cotos privados de caza, sin que conste en el expediente que su representante participara en la reunión del Consejo Asesor de Caza y Pesca Fluvial, que igualmente, junto con los cazadores locales, formarán parte del órgano de consulta y gestión del presente Plan, pues conviene recordar que la literalidad del artículo 53.3,d) de la Ley 6/2004 excluye la audiencia "cuando tales asociaciones hayan participado por medio de informes" (Dictamen 102/2010 de este Consejo Jurídico) y en el presente caso no consta que el representante de los titulares de cotos privados participara en la sesión del órgano colegiado. Por tanto, este Órgano Consultivo considera a priori la conveniencia de completar el procedimiento -desde la perspectiva de su declaración de área de protección de la fauna- otorgando un trámite de audiencia al representante de los cotos privados de caza, salvo que la incidencia del presente Plan en la actividad cinegética sea mínima y no se establezcan nuevas prohibiciones que pudieran afectar a los titulares de cotos privados.

En consecuencia, procede elaborar el informe requerido por el órgano preinformante sobre la participación de los propietarios en el procedimiento, justificando la relación de asociaciones y organizaciones consultadas mediante su integración en los órganos colegiados, en los términos previstos en el artículo 53.3, d) de la Ley 6/2004, y dando cumplida respuesta también a las anteriores observaciones.

SÉPTIMA.- Consideración final.

Las cuestiones sometidas a consulta ponen en evidencia la necesidad de disponer de una norma regional en materia de conservación de espacios naturales protegidos, incluidos los pertenecientes a la Red Natura 2000, particularmente en lo que se refiere a los planes de gestión específicos de las ZEPAS y las Zonas Especiales de Conservación, mediante la regulación, con carácter general, de su contenido y procedimiento de aprobación, en desarrollo de la normativa básica estatal citada en el presente Dictamen.

De otra parte, a la hora de escoger el instrumento de planificación y gestión aplicable a tales espacios en la Región, habrá de tenerse en cuenta por la Consejería consultante el solapamiento de las distintas figuras de protección y la adopción de un instrumento que sea integrador y eficaz, resultando un todo coherente desde la protección de todos los valores que caracterizan al espacio en cuestión, como exige el artículo 28 de la Ley 42/2007, jugando un papel esencial para los parques y reservas regionales la figura de los PORN.

Por último, el órgano que tramita los instrumentos de la planificación ecológica habrá de determinar y motivar en cada caso cómo se articula la participación de los interesados, siempre desde la perspectiva amplia que demandan las normas básicas estatales que inciden en la materia, que no siempre ha de limitarse a las organizaciones y asociaciones representadas a los consejos asesores consultivos regionales intervinientes, debiendo tenerse en cuenta también a aquellas asociaciones que representen a los propietarios de la zona, si existiesen.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- El Plan de Gestión y Conservación de la ZEPA "Almenara, Moreras y Cabo Cope" se incardina plenamente en la normativa comunitaria y básica estatal, así como en la Ley regional 7/1995, en su vertiente de área de protección de la fauna silvestre, sin perjuicio de las observaciones recogidas en la Consideración final de este Dictamen.

SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración del presente Proyecto de Decreto se ha ajustado al previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, a reserva de la subsanación de las observaciones contenidas en las Consideraciones Cuarta, 2ª, y Sexta.

TERCERA.- No obstante lo anterior, procede la realización de un informe justificativo que analice la participación de los titulares dominicales en el procedimiento de elaboración del presente Proyecto, de acuerdo con las observaciones que se recogen en las Consideraciones Quinta y Sexta del Presente Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.