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Consejo Jurídico de la Región de Murcia

Dictamen


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Año: 2020
Número de dictamen: 117/20
Tipo: Otras consultas preceptivas procedentes de los Ayuntamientos
Consultante: Ayuntamiento de Totana
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. X en representación de --, como consecuencia de los daños sufridos a causa de desvíos de aguas pluviales.
Dictamen:

Dictamen nº 117/2020


El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de mayo de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Totana, mediante oficio registrado el día 14 de noviembre de 2019, sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X en representación de --, como consecuencia de los daños sufridos a causa de desvíos de aguas pluviales (expte. 326/19), aprobando el siguiente Dictamen.


ANTECEDENTES


  PRIMERO.- Con fecha 2 de marzo de 2017 D. X, actuando como apoderado en nombre y representación de la mercantil --, formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento consultante.


  En ella explica el representante que "Un desagüe de camino público kilométrico en Camino de La Coronela, que recoge aguas de monte, ha encauzado, junto con bloqueo de vaguada natural por trabajo público, el agua de las pasadas lluvias hacia nuestra plantación de limoneros arrastrando gran volumen del terreno y arbolado hacia la rambla y seccionando nuestra parcela, no pudiendo acceder a trabajo seguro con tractor, por abrir cueva bajo el bancal".


  Por esa razón, solicita que se indemnice a su mandante por la responsabilidad en la que ha incurrido la Administración municipal.


  Junto con el escrito aporta un informe de valoración de daños realizado el 16 de febrero de 2017 por un ingeniero técnico agrícola. En él  se expone que los daños ocasionados por los desvíos de las aguas pluviales se produjeron durante los días 16, 17, 18 y 19 de diciembre del 2016 y que, posteriormente, se alargaron durante enero del 2017.


  Además, concluye que los daños causados en la finca propiedad de la empresa reclamante ascienden a 52.655 euros. El citado documento incorpora como anexos I a V varios planos de situación; planos catastrales y del SIG-PAC de la finca; 6 fotografías relativas a los daños ocasionados, un detalle de precios y un presupuesto de proveedores.


  De manera concreta, el apartado 5 del informe se refiere a la  Metodología aplicada y evaluación de los daños y en él se explica lo siguiente:


  "Una vez visitada dicha finca y delimitadas las zonas afectadas en cada una de ellas (Anexo II), se intenta identificar la causa principal de los daños ocasionados y se observa que dicha finca se encuentra atravesada por un camino público, que el Ayuntamiento de Totana le realiza dicho mantenimiento y en la zona donde más daño ha hecho el agua es en aquella en la que como el camino tiene bastante pendiente y las aguas producen escorrentías grandes, en los trabajos realizados de mantenimiento se realizó una cuneta de hormigón para encauzar las aguas de lluvia en ese tramo y además las de parte de una pequeña rambla que hay en la parte de arriba  (la cuneta tiene 100 metros desde la parte de arriba de la pequeña rambla hasta que termina en la parte de abajo, junto al bancal de limoneros), todas esas aguas junto con el mes de diciembre lluvioso que se presentó produjo que todas las aguas se recogieran por dicha cuneta y que desembocaran en un bancal de limoneros que hay en la parte baja, no se entiende cómo se realiza una cuneta de hormigón y se para dicha cuneta de hormigón justo sin ningún control en un punto donde están los limoneros y donde se puede hacer daño casi irreparable de erosión al terreno plantado de limoneros , se podía haber seguido dicha cuneta más adelante, se podía haber encauzado con tubería la desembocadura de esa cuneta a la rambla que hay al lado e incluso si no se hubiese realizado nada no se habrían concentrado dichas aguas en ese punto con tanta virulencia y los daños serían mucho menores, es por lo que no se entiende como dichas obras se realizaron así y sobre todo se dejaron a medias.


  Aunque se aprecian daños en todas las parcelas descritas anteriormente, el grueso de los daños se concentra en la parcela 231 del polígono 18 sobre todo en la terraza del centro ya que las aguas han dejado árboles con las raíces descubiertas, algunos se han arrancado y otros partidos y lo más importante no se puede acceder al resto de esa terraza ya que se ha producido un socavón en esa terraza y ya no se puede acceder con maquinaria al resto de parcela, además de dejar los árboles sin tierra y es peligroso pasar por esa zona ya que hay una caída de unos 20 metros a la rambla.


  Luego la valoración se va a realizar contando los árboles que se han roto y ya no son viables, la cosecha de este año de los 30 limoneros que se han quedado sin acceso ya que no se pueden tratar ni cultivar adecuadamente y la cosecha se va a perder, y los árboles que se tienen que arrancar para poder entrar a reparar el socavón realizado y restablecer dicho talud con garantías para pasar y poder seguir cultivando, así como los materiales y mano de obra para poder arreglar el socavón.


  Para evaluar los daños causados en toda la finca se consultaran precios oficiales, publicados y se consultará con proveedores los precios de los materiales necesarios para arreglarlo todo.


  - 30 limoneros que no se pueden tratar y por lo que se va a perder la cosecha del año 2017 entera, se toma como precio de referencia el año 2016 de precios en origen publicados por la Consejería de Agricultura y Agua de Murcia


  4.200 kg x 1,07 ?= 4.494 ?


  - Para arreglar el bancal roto por las aguas y que se pueda seguir accediendo al resto del bancal sin peligro de que se caiga la maquinaria habría que arrancar 35 limoneros adultos y que se valoraran de la siguiente manera, teniendo en cuenta los 7 años de pérdidas de producción directa desde que se arrancan y se plantan hasta que vuelven a tener la misma capacidad productiva que tienen en el momento de la visita.


  Ingresos.- 4.900 x 7 x 1,07= 36.701 ?

  Gastos.- 4.900 x 7 x 0,26= 8. 918 ?

  Ingresos- Gastos = Beneficio

  Beneficio= 27.783 ?".


  A eso añade las siguientes partidas:


  - Material de relleno (piedra, tierra y arena fina), 14.278 ?.

  - Mano de obra y maquinaria para el arranque de los árboles y otras labores diversas, 5.500 ?.

  - Roturas de la red de riego, 600 ?.


  Además, el representante adjunta una nota simple del registro de la Propiedad de Totana que acredita que la titularidad de la finca corresponde a la mercantil citada; una factura proforma por el suministro de piedra escollera y grava para relleno, por importe de 320 euros; una declaración suscrita por el interviniente de que la mercantil interesada no ha solicitado compensación alguna a ninguna otra institución pública, privada o compañía de seguros, y una copia de la escritura de apoderamiento conferido a su favor por el Administrador de la empresa.


  SEGUNDO.- Obra en el expediente administrativo una fotografía aérea y un mapa catastral de la finca afectada.


  De igual modo, se contienen en las presentes actuaciones un informe realizado el 11 de abril de 2017 por la Ingeniera de Obras Públicas Municipal, que incorpora 11 fotografías  


  En él se indica que junto a la parcela señalada discurre un camino municipal de segundo orden que se encuentra sin pavimentar, de modo que  la calzada es de tierra.


También se añade que "Aproximadamente 100 metros más arriba existe una vertiente natural (...) de las aguas de escorrentía que atraviesa el camino y continúa por un ramblizo hasta la rambla de los Molinos. En este punto se ha construido una cuneta revestida de hormigón en la margen derecha del camino para evacuar parte de las aguas que atraviesan el camino en caso de escorrentía (se adjuntan fotografías), dentro de la zona de dominio público del camino, esta evacuación se produce por el límite del camino con el talud del terreno natural hasta un punto donde termina la cuneta.


  La técnico firmante desconoce la autoría de las obras".


  Debajo de la penúltima fotografía incorporada al informe se contiene la siguiente descripción: "Punto donde acaba la cuneta y se aprecia que el camino tiene un cambio de rasante que hace que todas las aguas procedentes de la cuneta lo atraviesen y vayan a parar a la parcela del interesado".


  TERCERO.- La reclamación de responsabilidad patrimonial se admite a trámite por Resolución de la Alcaldía nº 3.149/2.017, de 7 de noviembre. En ella se designa, además, a la instructora y al secretario del procedimiento.


  Por último, se notifica dicho acuerdo a la empresa interesada y a la compañía aseguradora del Ayuntamiento, la mercantil Segurcaixa Adeslas, S.A. de Seguros y Reaseguros, con indicación del plazo legalmente establecido para la resolución y notificación del procedimiento y del sentido del silencio administrativo.


  CUARTO.- Obra en el expediente un escrito de alegaciones suscrito el 12 de junio de 2019 por una responsable del Departamento de Responsabilidad Civil de la compañía aseguradora citada.


  En ese documento se pone de manifiesto que, con base en los hechos acontecidos y a la vista de la documentación obrante en el expediente administrativo, no puede considerarse en modo alguno que se derive responsabilidad de la Administración por los daños sufridos por el reclamante, por lo que debiera dictarse resolución desestimatoria de la solicitud de indemnización formulada.


   Se argumenta, asimismo, que los daños por los que se reclama encuentran su origen en las aguas de escorrentías superficiales, naturales y de arrastre, que se producen en días de lluvias intensas. Dichas escorrentías se producen de forma natural y se ven aumentadas a consecuencia de la orografía natural del terrero, pues no hay que olvidar que la parcela donde se produjo el siniestro se encuentra ubicada en la zona de ramblas y barrancos naturales donde las escorrentías y arrastres son normales.


  También se resalta que la cuneta que recoge las aguas pluviales lleva instalada en dicho lugar muchos años y que no consta en el expediente administrativo ninguna reclamación o aviso en el que se indique al Ayuntamiento que dicha cuneta es perjudicial para las parcelas colindantes.


  Por otro lado, se razona que la responsabilidad de la administración solo puede verse comprometida en caso de omisión del deber de restablecer las debidas condiciones de seguridad, si bien ello sólo podrá apreciarse cuando no se hayan respetado los estándares exigibles en el funcionamiento del servicio público. En otras palabras, la Administración no puede dar respuesta instantánea a la multitud de situaciones de riesgo producidas en la vía pública.


  En consecuencia, no se considera que la reclamación sea viable debido a la falta del necesario nexo causal entre los daños sufridos y el funcionamiento del servicio público municipal.


  QUINTO.- El 2 de octubre de 2019 se concede audiencia a la mercantil reclamante y a la correduría de seguros del Ayuntamiento pero no consta que hayan formulado alegaciones ni presentado otros documentos o justificaciones.


  SEXTO.- El Secretario del Ayuntamiento consultante emite un informe jurídico el 24 de octubre de 2019 en el que sostiene que no ha quedado acreditado, como consecuencia de la instrucción del expediente, que exista nexo causal entre los daños causados y la actuación municipal, más allá de lo que se deduce de la titularidad del camino o de la existencia de una cuneta sobre la que no se tiene constancia de ninguna otra reclamación, aviso o queja.


  Por esa razón, concluye que los daños causados tienen su origen en una situación climatológica adversa que ha actuado como fuerza mayor en la producción de los daños ocasionados en la finca de la reclamante. Así pues, entiende que no concurren los elementos de la responsabilidad patrimonial y que deviene forzosa la desestimación de la reclamación.


  SÉPTIMO.- El 4 de noviembre de 2019 se formula propuesta desestimatoria de la reclamación formulada por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad extracontractual de la Administración municipal.


  Una vez incorporado el preceptivo índice de documentos se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el pasado 14 de noviembre de 2019.


A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes


CONSIDERACIONES


  PRIMERA.- Carácter del Dictamen.


  El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante una Administración municipal, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).


  SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.


  I. La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales se trata, a quienes hayan sufrido los perjuicios ocasionados por el funcionamiento de los servicios públicos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).


  En este sentido, la mercantil interesada ha acreditado que es la propietaria de la finca en la que, según se alega, se produjeron los daños por los que solicita ser indemnizada.


  En cuanto a la legitimación pasiva, concurre en el Ayuntamiento de Totana por ser titular camino público en uno de cuyos márgenes se produjeron los referidos daños.


  II. En relación con el requisito del plazo, el artículo 67.1 LPACAP establece que, en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.


  En el presente supuesto se sostiene que los daños ocasionados por los desvíos de las aguas pluviales se produjeron durante los días 16, 17, 18 y 19 de diciembre del 2016 y que, posteriormente, se alargaron durante enero del 2017. De otra parte, hay que recordar que la reclamación se presentó el 2 de marzo de 2017 y, por lo tanto, de forma temporánea, dentro del plazo establecido al efecto.


III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.


No obstante, se constata que se ha sobrepasado con creces el plazo de tramitación del procedimiento al que se refiere el artículo 91.3 LPACAP, sin que se adviertan las razones que pudieran haberlo justificado.


  De otra parte, consta realizada la audiencia a la compañía de seguros de la Administración municipal conforme a la doctrina de este Consejo Jurídico que se recoge en la Memoria correspondiente al año 2000. En ese documento se dispone que "Cuando los potenciales daños generados por la responsabilidad patrimonial de la Administración estén cubiertos a través de contratos de seguro, es necesario (...) emplazar como interesada a la compañía correspondiente".


  TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.


  I. En el ámbito de las Administraciones locales, el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), dispone que "Las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa", texto que reitera el contenido del artículo 223 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.


  En ese sentido, el artículo 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, establece que "son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local".


  En materia de responsabilidad extracontractual, el artículo 32 LRJSP determina que cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstos no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.


  Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el sólo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, entre otras).


  De la lectura del artículo 32 LRJSP se desprende que la Administración debe responder por los daños y perjuicios, efectivos y evaluables económicamente, causados a los particulares por el funcionamiento de los servicios públicos, siempre que se trate de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar.


  II. Como ya se ha expuesto más arriba, la mercantil interesada solicita una indemnización de 52.655 euros por los daños que sostiene que le provocó la acción del agua de escorrentía, entre los meses de diciembre de 2016 y enero de 2017, en una plantación de limoneros de su propiedad. Según ha expuesto su representante, eso se produjo porque se había construido en el lateral derecho del camino público de titularidad municipal, que atraviesa la finca, una cuneta de hormigón para encauzar dichas aguas de lluvia. La zanja citada finalizaba, precisamente, en un punto determinado de la parcela y ello provocó que las aguas se recogieran por dicha cuneta en ese lugar y desembocaran en uno de los bancales de la propiedad.


  La existencia de esa cuneta revestida de hormigón en el margen derecho del camino de tierra -según se sube- ha sido acreditada por la Ingeniera de Obras Públicas Municipal en su informe de 11 de abril de 2017 (Antecedente segundo de este Dictamen), con el que se acompaña un extenso informe fotográfico. También ha reconocido que existe un punto en el que termina la cuneta y que, como hay un cambio de rasante en el camino citado, eso provoca que "todas las aguas procedentes de la cuneta lo atraviesen y vayan a parar a la parcela del interesado". Así se explica en el pie de la penúltima fotografía que figura incorporada en el referido informe.


  La mercantil reclamante ha aportado en apoyo de su pretensión resarcitoria un informe de valoración de los daños, elaborado por un ingeniero técnico agrícola el 16 de febrero de 2017. En ese documento se contiene una única fotografía (en la parte superior del folio 20 del expediente administrativo) de la que puede deducirse -no sin dificultad, debido a la mala calidad de la copia del expediente administrativo- que ofrece una "Vista de la cuneta y donde termina guiando las aguas a los limoneros".


  Así pues, no hay duda de que el agua entró en la finca -al menos por un punto de ella- por la causa y del modo que relata el representante de la empresa interesada y que ha admitido la funcionaria municipal mencionada.


  Otra cosa distinta es que la parte reclamante haya conseguido acreditar que, en realidad, se produjeron en toda su extensión los daños que alega y que, los que pudieran haberse producido efectivamente, obedecieran al hecho de que el agua de escorrentía tan sólo hubiese penetrado en la finca por el lugar que se ha mencionado en los párrafos precedentes.


Por lo que respecta a la primera cuestión, conviene destacar que poca prueba ha ofrecido la reclamante de que se hayan tenido que arrancar 35 limoneros adultos porque hubiesen terminado, por efecto del agua, "con las raíces descubiertas, algunos se han arrancado y otros partidos". Sólo en el informe pericial aportado por ella se contiene una fotografía que parece mostrar dos o tres árboles -no se puede saber si son limoneros- que se encuentran en esa situación (parte inferior del folio 21). No obstante, conviene resaltar que al pie de esa fotografía aparece la leyenda "Arboles -no limoneros- rotos por la fuerza del agua".


  De manera contraria, en la parte superior del folio 22 se incorpora otra fotografía que se explica de la siguiente forma: "Vista del socavón dejando al limonero al descubierto y la zona del bancal sin poder acceder". En esta ocasión sí que se emplea el término limonero y no el de árbol, lo que no deja de ser significativo.


  Acerca de la segunda cuestión, se debe recordar que en el informe pericial citado se detalla que en la parte de arriba de la finca hay una pequeña rambla y que "(la cuneta tiene 100 metros desde la parte de arriba de la pequeña rambla hasta que termina en la parte de abajo, junto al bancal de limoneros)". El simple examen de la información gráfica y fotográfica que se contiene en los informes que se han aportado al procedimiento -y de la que puede obtenerse fácilmente a través de Google maps, cabe añadir- permite constatar esa circunstancia.


  Si ello es así, resulta evidente que el agua no sólo debió acceder a la finca por el punto del camino al que se ha hecho anterior alusión, sino también a través de esa pequeña rambla que hay en la parte superior de la parcela.


  Si se analizan 5 de las fotografías que se contienen en el informe pericial presentado por la mercantil interesada (parte de abajo del folio 20, y folios 21 y 22) cabe entender que, por su altura y por la composición del terreno, reflejan partes de la explotación que están próximas al lugar o lugares por los que pudo caer agua procedente de esa rambla. Y que, por el contrario, no se corresponden con zonas de la finca que estuvieran próximas con el punto que está cerca del camino en el que se había construido la cuneta de hormigón.


  En apoyo de esta interpretación conviene señalar que en el citado informe pericial se detallan dos zonas de la parcela en la que se produjeron los daños que se alega (folio 14 del expediente administrativo). Una primera próxima al camino y otra segunda claramente cercana a la rambla.


  Y también refrenda esta interpretación la Información SIGPAC vigente a fecha 23/12/2015 que se recoge en el citado informe pericial, (folio 18), pues en ella se precisa que en ese lugar concreto -esto es, el más próximo con la rambla- el porcentaje de pendiente es de 60,80 frente a las cifras de 29,20 y de 30,30 que, respectivamente, se corresponden con las otras dos zonas que conforman la explotación.


  Por lo tanto, se hace evidente que esos daños (dos o tres árboles) a los que se refiere la mercantil reclamante se produjeron en este segundo lugar, debido a la acción del agua proveniente de la rambla (y no del camino) y a la gran inclinación que presenta esa parte del terreno.


  Una vez que esto ha quedado explicado, se debe retomar de nuevo la cuestión referente a la alegación de los daños que pudieron padecerse. Ya se ha apuntado que no se ha acreditado debidamente que fueran 35 limoneros adultos los árboles que sufrieron daños de tal entidad que sólo pudieran ser retirados.


  Pero es que mucho menos se ha demostrado que el socavón que se produjo en la finca impidiera el acceso a otros 30 limoneros, que por esa razón no se pudieran tratar ni cultivar adecuadamente, y cuya cosecha quedara sin recoger debido a ese motivo. Como ya se ha destacado, obra en el procedimiento suficiente información gráfica que permite entender que habría formas diversas de acceder a los limoneros aún en el caso de que se hubiera producido el hundimiento al que se ha hecho mención.


Como consecuencia de lo expuesto, no se puede reconocer que se deba indemnizar ninguna partida referente a mano de obra y al empleo de maquinaria para realizar esas labores de retirada de limoneros y de arreglo del socavón producido.


  Por otro lado, se concreta en 14.278 euros la cantidad que se debe emplear para arreglar el bancal roto por las aguas y para que se pueda seguir accediendo al resto de la explotación. Pero no deja de ser significativo que se aporte una factura proforma por la adquisición de piedra escollera y de grava para relleno por importe, tan sólo, de 320 euros.


  Abundando en este razonamiento, conviene resaltar que tampoco se ha acreditado convenientemente que se hubiera producido la rotura de la red de riego de la finca, que la interesada incluye sin mayor prueba entre los daños por los que debe ser resarcida económicamente.


  De conformidad con lo que se ha explicado, no cabe tener por demostrados en debida forma los daños a los que se refiere la empresa reclamante. Ello conduce a que no se pueda considerar que concurra el primero de los elementos exigibles para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración municipal, como es la existencia de un daño real y efectivo que deba ser indemnizado. Así pues, sólo resulta posible concluir que procede la desestimación de la reclamación presentada por la mercantil interesada.


  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente


CONCLUSIÓN


  ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no haber resultado acreditada la existencia de daños reales y efectivos que deban ser objeto de reparación económica.


  No obstante, V.S. resolverá.