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Consejo Jurídico de la Región de Murcia

Dictamen


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Año: 2000
Número de dictamen: 08/00
Tipo: Revisión de Oficio
Consultante: Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas
Asunto: Revisión de oficio del acto de contratación indefinida de D. J.F.C.G. por el Ayuntamiento de las Torres de Cotillas.
Dictamen:
Extracto de Doctrina
1. Como señaló este Consejo Jurídico en su Dictamen nº. 65/99, sólo puede ser objeto de un procedimiento de estas características, "la actuación municipal, los actos previos que dan origen a la relación laboral suscrita con el interesado, puesto que la formación de la voluntad de la Administración está sometida a normas de naturaleza jurídico administrativa, de acuerdo con la doctrina del ", es decir, "la actuación municipal en virtud de la cual se manifestó y plasmó la voluntad de celebrar el contrato laboral en cuestión". En definitiva esta declaración de nulidad es un presupuesto para el ejercicio de la acción rescisoria de la contratación laboral, pero no produce por sí misma la resolución del vínculo laboral, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción de lo social.
2. Este procedimiento de revisión de oficio se encuentra incurso en causa de caducidad, habiendo tenido entrada en este Consejo Jurídico transcurrido el citado plazo de los tres meses (inclusive el expediente está registrado de salida del Ayuntamiento en fecha de 16 de diciembre). Por lo tanto, procede dictar resolución por la Administración consultante en la que, de conformidad con lo establecido en el artículo 42.1 LPAC, se declare la caducidad del procedimiento de revisión de oficio, notificándose a los interesados. Sin perjuicio de lo anterior, el carácter imprescriptible de la nulidad de pleno derecho prevista en el citado artículo 102 LPAC, posibilita la incoación de un nuevo procedimiento de revisión de oficio, con la preceptiva audiencia a los interesados, pudiéndose hacer uso, en su caso, de la posibilidad de suspensión del procedimiento recogida en el artículo 42.5, c) de la citada LPAC.


ANTECEDENTES
PRIMERO.
Con fecha 14 de septiembre de 1999, el Alcalde del Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas adopta Resolución por la que acuerda incoar expediente de revisión de oficio del "acto administrativo que determinó la transformación en indefinida de la relación laboral temporal establecida con D. J. F. C. G., consistente en contrato de trabajo de duración indefinida suscrito por la Alcaldía y el interesado el 2 de diciembre de 1997, con la categoría de coordinador deportivo". Según la citada la Resolución, la relación laboral inicial de este trabajador fue una contratación de duración determinada, habiendo adquirido la condición de personal permanente de forma ilegal, sin el cumplimiento y tramitación de los requisitos y procedimientos legalmente establecidos al efecto. Se considera que esta actuación está viciada de nulidad de pleno derecho por las causas previstas en los apartados b), e) y f), del artículo 62. 1 de la Ley 30/1992, modificada por la Ley 4/1999 (en lo sucesivo LPAC).
No figura en el expediente la documentación a la que se refiere la Resolución (Parte Dispositiva Segunda) sobre las relaciones laborales mantenidas por el interesado con el Ayuntamiento.
SEGUNDO. Otorgado trámite de audiencia al interesado, éste presenta alegaciones, en fecha 28 de septiembre de 1999, entre las cuales cabe resaltar:
- Que viene prestando servicios en ese Ayuntamiento desde el 24/10/1995, mediante sucesivas contrataciones temporales (un total de 6 contratos) y a partir del 3/12/1997 como trabajador fijo. El Ayuntamiento se vió obligado a formalizar esta última relación, pues de otro modo se hubiera obtenido fijeza por vía judicial.
- Que hace tiempo que los actuales dirigentes municipales (antes en la oposición) tenían conocimiento de las irregularidades en la contratación laboral, por lo que podía haberse iniciado este procedimiento con anterioridad y no casi dos años después, lo que supone una conducta contraria a la buena fe. La imprescriptibilidad de la revisión de oficio por nulidad ha de ser moderada con otros principios, teniéndose en cuenta los límites previstos en el artículo 106 LPAC; los principios de seguridad jurídica y confianza legítima e incidencia de la supuesta infracción en los intereses públicos, ya que
"con independencia de las presuntas infracciones legales cometidas, lo que es claro que la contratación laboral del Sr. C. tan solo puede defraudar legítimas expectativas de otras personas que hipotéticamente podrían haber optado por la plaza en cuestión. Pero en ningún caso lesionó derechos subjetivos ya adquiridos y existentes de terceros -sólo expectativas, no derechos-....No parece que desde la perspectiva de los intereses públicos vaya a servir de algo esta revisión de oficio, menoscabando y privando de empleo a un trabajador que no tiene culpa de nada".
- Cuestiona la aplicación de las causas de nulidad alegadas (de forma individualizada) considerando, entre otras razones, que el apartado f) del artículo 62.1 LPAC no es de aplicación a un contrato laboral, ya que se trata de un negocio jurídico bilateral constituído por la concurrencia de dos voluntades, la expresada por el Alcalde y la particular del trabajador. Los derechos y obligaciones del trabajador derivan directamente de un contrato privado, no de un acto administrativo. En cuanto al motivo de nulidad previsto en el apartado e) del precitado artículo 62.1 LPAC ("haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido"), habrá de determinarse el procedimiento omitido y el alcance de su exigencia en relación con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad: este interesado prestaba servicios al Ayuntamiento desde 1995 con contrataciones laborales temporales, siempre en puestos relacionados con el deporte de balompié: monitor de futbol, etc. De ello extrae tres conclusiones: a) eventual fraude de ley que, en último caso, hubiera dado lugar a adquirir la condición de fijo por vía judicial; b) no es personal de nuevo ingreso; c) no hay dudas sobre su mérito y capacidad al prestar servicios a satisfacción del Consistorio desde 1995.
- De estimarse la nulidad del acto, procedería la indemnización, de acuerdo con lo previsto en el artículo 102.4 LPAC, equivalente a la cuantía de un despido improcedente conforme a lo previsto en el Estatuto de los Trabajadores.
Finalmente propone una prueba documental consistente en incorporar al expediente las intervenciones de los grupos políticos sobre irregularidades en la contratación del personal, efectuadas en la sesión plenaria de aprobación de los presupuestos de 1998 y certificaciones relativas a: ofertas de empleo público desde el año 1992 hasta 1998, inclusive, expresando el número de plazas de personal laboral fijo y categorías ofrecidas; convocatorias de pruebas selectivas para personal laboral fijo desde 1992 a 1998, donde figuren las fechas, número de plazas y categoría profesional; contratos de trabajo indefinidos celebrados por el Ayuntamiento desde 1992 con expresión de la fecha y categoría; procedimientos de revisión de oficio por actos nulos tramitados desde 1992 hasta 1998 en relación con irregularidades en la contratación de trabajadores fijos.
Esta proposición de prueba del interesado fue objeto de inadmisión expresa por Decreto de la Alcaldía nº. 506/99, de 13 de octubre, con fundamento en que no guarda relación con el objeto del procedimiento ni va dirigida a la acreditación de ningún hecho que sea transcendente para la resolución del expediente.
TERCERO. Otorgado nuevo trámite de audiencia al interesado, interpone recurso de reposición contra la inadmisión de la prueba propuesta, que considera justificada en orden a poner de manifiesto la transgresión de los límites de las facultades de revisión ("la buena fe") recogidos en el artículo 106 LPAC y la arbitrariedad en la decisión, a la vez que formula nuevas alegaciones (reiterando también los motivos de oposición a los vicios de nulidad que se imputan recogidos en su escrito anterior) poniendo de manifiesto asimismo defectos formales en la tramitación del expediente: a) el órgano que instruye ("Alcalde") debe ser distinto al que resuelve; b) no se ha incorporado al expediente la documentación relativa a las relaciones mantenidas por el interesado con el Ayuntamiento; ni tan siquiera el contrato indefinido, objeto del presente expediente. Finalmente, en cuanto a la cuantía indemnizatoria, ésta debe incrementarse con una cuantía adicional de quince días más por año de servicio, en atención a los perjuicios que se le ocasiona, al ser un trabajador de más de 45 años (51) y especiales dificultades de encontrar un nuevo trabajo, a la vez que afecta a su jubilación contributiva.
Asimismo acompaña una serie de documentos, entre ellos, copia de los contratos laborales, si bien, la reproducción que obra en el expediente dificulta su lectura.
También consta en el expediente que se ha otorgado trámite de audiencia al delegado sindical correspondiente.
CUARTO. Mediante Decreto de la Alcaldía de fecha 13 de diciembre de 1999 se formula la propuesta de Acuerdo, en el sentido de revisar y anular el acto de contratación indefinida por incurrir en varias de las causas de nulidad (apartados b, e y f) establecidas en el artículo 62.1 LPAC, señalándose que esta nulidad es imputable a la Administración contratante, no al trabajador, cuyos derechos son reconocidos por la legislación laboral, por lo que la resolución que se adopte ha de ser sin perjuicio del derecho a percibir las indemnizaciones determinadas por la legislación laboral de aplicación.
QUINTO. Con fecha 10 de enero de 2000 -registro de entrada-, se ha recabado de este Consejo Jurídico el preceptivo Dictamen, acompañando el expediente tramitado.
A la vista de estos Antecedentes procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.
Carácter de este Dictamen.
Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos, según establece el artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, para los casos de nulidad previstos en el artículo 62.1 en relación con lo dispuesto en el artículo 102 LPAC.
SEGUNDA. Acto administrativo objeto del procedimiento de revisión.
Según el Decreto de la Alcaldía de 13 de diciembre de 1999, el objeto del presente procedimiento de revisión es "el acto de contratación indefinida de D. J.F.G.G., por incurrir en varias de las causas de nulidad establecidas en el artículo 62.1 de la LPAC". Sin embargo, no puede ser su objeto "la revisión de relación laboral indefinida" (y sus irregularidades), ya que ésta ha de ser sustanciada ante el orden jurisdiccional social, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: "Los tribunales del orden jurisdiccional social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos" (también la Sentencia del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción de 7 de julio de 1997).
Por tanto, como señaló este Consejo Jurídico en su Dictamen nº. 65/99, sólo puede ser objeto de un procedimiento de estas características, "la actuación municipal, los actos previos que dan origen a la relación laboral suscrita con el interesado, puesto que la formación de la voluntad de la Administración está sometida a normas de naturaleza jurídico administrativa, de acuerdo con la doctrina del ", es decir, "la actuación municipal en virtud de la cual se manifestó y plasmó la voluntad de celebrar el contrato laboral en cuestión". En definitiva esta declaración de nulidad es un presupuesto para el ejercicio de la acción rescisoria de la contratación laboral, pero no produce por sí misma la resolución del vínculo laboral, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción de lo social.
Aclarado este extremo, no figura en el expediente la existencia de actuaciones en el orden social, a instancia del interesado o del propio Ayuntamiento, para la resolución contractual, lo que hubiera dejado sin objeto al presente expediente de revisión teniendo en cuenta, además, la propuesta municipal que reconoce la responsabilidad de la Administración respecto a esta contratación indefinida y los derechos que pudieran corresponderle al interesado, de acuerdo con el Estatuto de los Trabajadores.
TERCERA. Cuestiones procedimentales.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo Ley 7/1985) señala que las Corporaciones Locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común (artículo 53).
En cuanto al procedimiento de revisión, la legislación estatal reguladora del procedimiento administrativo común (LPAC), tras la reforma operada por la Ley 4/1999, ha establecido un plazo para dictar resolución. Así su artículo 102.5 establece:
"Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo".
Por lo tanto, teniendo en cuenta que el Decreto de iniciación de la Alcaldía data de 14 de septiembre de 1999, este procedimiento de revisión de oficio se encuentra incurso en causa de caducidad, habiendo tenido entrada en este Consejo Jurídico transcurrido el citado plazo de los tres meses (inclusive el expediente está registrado de salida del Ayuntamiento en fecha de 16 de diciembre). Por lo tanto, procede dictar resolución por la Administración consultante en la que, de conformidad con lo establecido en el artículo 42.1 LPAC, se declare la caducidad del procedimiento de revisión de oficio, notificándose a los interesados.
Sin perjuicio de lo anterior, el carácter imprescriptible de la nulidad de pleno derecho prevista en el citado artículo 102 LPAC, posibilita la incoación de un nuevo procedimiento de revisión de oficio, con la preceptiva audiencia a los interesados, pudiéndose hacer uso, en su caso, de la posibilidad de suspensión del procedimiento recogida en el artículo 42.5, c) de la citada LPAC.
También se han suscitado en este procedimiento otras cuestiones formales atinentes al órgano competente para su incoación y resolución, así como al hecho de que el expediente administrativo no se encuentra formalmente completo.
En cuanto al órgano competente para su declaración, el artículo 22 de la Ley 7/1985, en la nueva redacción dada por la Ley 11/1999, de 21 de abril, atribuye al Pleno la declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento (apartado k) y al Alcalde la iniciativa para proponerla en materia de su competencia (artículo 21, 1, l).
En cuanto a la documentación remitida a este Consejo Jurídico, no se ha cumplimentado el apartado segundo del Decreto de la Alcaldía de 14 de septiembre, que señalaba que "se incorporara al expediente la documentación relativa a las relaciones mantenidas por el interesado con el Ayuntamiento" (incluido el contrato laboral indefinido de 2 de Diciembre de 1997), sin que sea suficiente la aportada por el interesado debido a la deficiente reproducción de las copias; de ahí que el expediente tampoco se encuentre formalmente completo.
CUARTA. Consideraciones adicionales.
Si bien el artículo 102 LPAC no recoge un procedimiento específico para la revisión de oficio, el 103 (relativo a la declaración de lesividad de los actos anulables) resalta el trámite de audiencia a los interesados, en los términos establecidos por el artículo 84 de la precitada Ley (con anterioridad a la propuesta de resolución). Esta audiencia a los interesados ha de ser interpretada en el sentido más amplio posible, de manera que sólo podrán rechazarse las pruebas propuestas por ellos cuando sean manifiestamente improcedentes (artículo 80 LPAC), lo que no debe confundirse con la valoración de la misma que pueda realizar el órgano resolutorio, sobre todo si se tiene en cuenta, en su aplicación al presente supuesto, que el interesado trata de justificar la aplicación de los límites previstos en el artículo 106 de la Ley a la citada revisión, al haber transcurrido casi dos años desde su contratación indefinida.
A la vista de cuanto antecede, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.
Que procede declarar la caducidad del procedimiento de revisión de oficio, sin perjuicio de la posibilidad de incoar un nuevo procedimiento, en los términos antes indicados.
No obstante, V.E. resolverá.