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Consejo Jurídico de la Región de Murcia

Dictamen


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Año: 2000
Número de dictamen: 04/00
Tipo: Revisión de Oficio
Consultante: Ayuntamiento de Fortuna
Asunto: Revisión de oficio del contrato de explotación de canteras en Fortuna instada por D. P.S.
Dictamen:
Extracto de Doctrina
1. En la documentación remitida no se acredita la representación de la persona que suscribe la solicitud, aunque debe entenderse que no lo hace en nombre propio, puesto que los distintos procedimientos concatenados derivan de la reclamación que inicialmente formuló en nombre de la empresa "M.C.S.A., S.L.". De no entenderse así podría cuestionarse el requisito de su legitimación por carecer de interés directo en el asunto. A pesar de que en el acuerdo de incoación y en la misma propuesta de resolución se alude exclusivamente al firmante de la solicitud, no a la entidad a que representó en la reclamación inicial, una interpretación "pro actione" ha de llevar a estimar que también en el recurso de reposición y en la presente solicitud lo está haciendo en nombre de la mercantil aludida, pero eso no quita para que debiera haberse acreditado en el expediente por alguna de las formas previstas en el artículo 32 LPAC.
2. El instrumento de la revisión de oficio es una medida tan drástica e implica una potestad tan exorbitante que debe aplicarse con gran cautela. Ello obliga a interpretar con rigor los motivos de nulidad de pleno derecho, contemplados en el artículo 62.1 LPAC, y a no convertir el procedimiento de declaración de nulidad recogido en el artículo 102 en cauce ordinario o habitual de expulsión del mundo del derecho de aquellos actos que hayan infringido el ordenamiento jurídico. Su naturaleza es distinta de la de los recursos administrativos, aunque coincidan todos en su fin.
3. Tal como ha declarado reiteradamente el Consejo de Estado en numerosos dictámenes (número 5.356/97, Sección 1ª, de 22-01-98; número 4.134/98, Sección 4ª, de 10-12-98), ante el silencio de la ley y por la gravedad de las causas determinantes de la nulidad, esa potestad puede ejercerse tanto respecto de actos favorables como de gravamen, por lo que en el caso presente el carácter desestimatorio del acuerdo del Pleno no debe ser óbice para su utilización.



ANTECEDENTES
PRIMERO.
El Pleno del Ayuntamiento de Fortuna, en sesión celebrada el día 13 de abril de 1999, aprobó los expedientes de contratación y Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares para la adjudicación, mediante procedimiento abierto y forma de concurso, de la explotación de dos canteras de áridos, una en el monte número 52 del Catálogo de Montes de Utilidad Pública denominado "Cabezo del Sastre", y otra en el monte número 56 del mismo Catálogo, denominado "Cuevas de Solíns", paraje "Alto de la Churleta", declarando su tramitación urgente.
SEGUNDO. Publicados los anuncios de licitación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia el día 20 de abril siguiente, D. P.S.C., en nombre y representación de "M.C.S.A., S.L.", presentó reclamación contra los Pliegos, dentro del plazo conferido al efecto, en aplicación de lo establecido en el artículo 122 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local (TRRL). La reclamación se amparaba en tres motivos: la inadecuación de la declaración de urgencia, la improcedencia de la elección del sistema de concurso, y la inadmisibilidad de la cláusula por la que los futuros concesionarios harían frente, por mitad, a la deuda pendiente de pago por explotación de cantera de áridos en el monte número 56, procedente de los ejercicios 1992 y 1993.
La inadecuación de la declaración de urgencia se debía, a criterio del reclamante, a que las razones que la sustentaban según el acuerdo del Pleno ("... acelerar la adjudicación por razón de interés público, cual es realizar lo antes posible los ingresos previstos en el Presupuesto..."), no respondían a la realidad y su único efecto suponía una minoración de las garantías propias de una licitación pública. La improcedencia de la elección del sistema de concurso la deducía de dos argumentos: de un lado, la incongruencia con las razones justificadoras de la declaración de urgencia pues el concurso no prima la oferta económica; y, de otro, de la aplicación del artículo 92.1 del Real Decreto 1.372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, según el cual la forma de adjudicación de la cesión debe ser la subasta cuando su duración fuera superior a cinco años o el precio estipulado excediera del 5% de los ingresos ordinarios del presupuesto. Por último, la cláusula por la que los adjudicatarios deberían pagar por mitad la deuda pendiente por la explotación del monte número 56 resultaba inadmisible, porque no se trataba de una deuda de carácter real sino personal, a la que sólo debía hacer frente el antiguo concesionario.
TERCERO. El Pleno del Ayuntamiento, en sesión celebrada el día 28 de abril de 1999, acordó la desestimación de la reclamación presentada. Por una parte se razona que estaba plenamente justificada la urgencia porque el presupuesto del Ayuntamiento se nutría en una tercera parte con estos ingresos, por lo que, debiendo prorratearse el canon entre los doce meses, cuanto antes se adjudicasen mayores serían las cantidades devengadas. Además de ello, la declaración de urgencia no minoraba garantía alguna puesto que su efecto no era más que la reducción de plazos en un procedimiento de licitación abierto y por concurso, suficientemente garante, por sí mismo, de los principios de publicidad y concurrencia. Respecto a la elección del sistema de concurso para la adjudicación, declaró el Pleno su adecuación a la legalidad vigente, por aplicación del artículo 84.1 TRRL que faculta a las Entidades Locales para explotar sus montes con arreglo a lo establecido en la legislación específica sobre montes y aprovechamientos forestales, habiendo en ésta una remisión a la normativa propia de contratación que habilita al Ayuntamiento para utilizar cualquiera de las formas previstas en ella, entre las que el concurso se configura como la forma preferente de adjudicación de los contratos típicos. Por último, se consideró plenamente válida la cláusula por la que los concesionarios abonarían un 50% de la deuda pendiente por la explotación de la cantera del monte número 56, tal como así lo había declarado, en un supuesto análogo, la sentencia de 24 de diciembre de 1996 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia.
CUARTO. Notificada la desestimación de su reclamación al interesado, formuló éste una nueva reclamación fundada en los mismos motivos que la inicial, aunque con algunas matizaciones. La reclamación, que tuvo entrada en el Ayuntamiento el día 10 de mayo de 1999, fue calificada por la Administración municipal como recurso de reposición para posibilitar su tramitación, toda vez que el acuerdo del Pleno había agotado la vía administrativa y frente a él sólo cabía el recurso contencioso-administrativo o, con carácter potestativo, el de reposición. A esta calificación dio su conformidad el interesado mediante su escrito de 14 de mayo siguiente. El citado recurso fue desestimado por el Pleno mediante acuerdo de 28 de mayo de 1999.
QUINTO. Una vez adjudicados los contratos por acuerdo del Pleno del mismo día a la empresa A.T.H.. S.A., el interesado, mediante escrito de 14 de julio de 1999, instó la revisión de oficio del acuerdo del Pleno de 28 de mayo desestimatorio del recurso de reposición. La Alcaldía acordó el 28 de julio la incoación del procedimiento de revisión de oficio. Por providencia de 6 de septiembre de 1999, se dispuso la apertura de un plazo de diez días para formular alegaciones, siendo notificada al reclamante, a la Dirección General del Medio Natural de esta Comunidad Autónoma y a la empresa adjudicataria. Solamente el interesado presentó alegaciones reafirmando los argumentos en que basaba su petición.
SEXTO. El día 22 de octubre de 1999, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Fortuna suscribe la propuesta de resolución del procedimiento en el sentido de denegar la revisión solicitada a la vista de los fundamentos que en ella se formulan, que vienen a reiterar los vertidos en los acuerdos municipales de que trae causa, a los que se añade que, dado el carácter extraordinario de la vía utilizada, para estimar la pretensión de anulación sería preciso que concurriera alguna de las causas del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), no apreciándose en el presente supuesto.
Como en la propuesta se hace constar la necesidad de solicitar el dictamen del Consejo Jurídico, mediante escrito de 22 de octubre, registrado de entrada el día 26 siguiente, se traslada el expediente a este Órgano Consultivo.
A los anteriores antecedentes son de aplicación las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.
Carácter del dictamen.
El procedimiento instruido lo es para la declaración de nulidad de pleno derecho de un acto administrativo, siendo preceptiva la emisión de dictamen por el Consejo Jurídico de acuerdo con lo que establece el artículo 102 LPAC. En consecuencia, a la vista de dicho precepto y de lo establecido en el número 6 del artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, se emite con dicho carácter.
SEGUNDA. Sobre la tramitación del expediente.
A la vista de la documentación aportada, se considera tramitado correctamente el procedimiento, obrando en él el acuerdo de incoación, las alegaciones presentadas, y la propuesta de resolución formulada. Únicamente cabe indicar que en la documentación remitida no se acredita la representación de la persona que suscribe la solicitud, aunque debe entenderse que no lo hace en nombre propio, puesto que los distintos procedimientos concatenados derivan de la reclamación que inicialmente formuló en nombre de la empresa "M.C.S.A., S.L". De no entenderse así podría cuestionarse el requisito de su legitimación por carecer de interés directo en el asunto. A pesar de que en el acuerdo de incoación y en la misma propuesta de resolución se alude exclusivamente al firmante de la solicitud, no a la entidad a la que representó en la reclamación inicial, una interpretación "pro actione" ha de llevar a estimar que también en el recurso de reposición y en la presente solicitud lo está haciendo en nombre de la mercantil aludida, pero eso no quita para que debiera haberse acreditado en el expediente por alguna de las formas previstas en el artículo 32 LPAC.
TERCERA. Sobre la revisión solicitada.
La cuestión sometida a consideración es la de si procede declarar la nulidad del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Fortuna del día 28 de mayo de 1999, por el que se resolvía el recurso de reposición interpuesto por el interesado contra otro acuerdo del mismo órgano, de 28 de abril de 1999, desestimatorio de la reclamación formulada contra la aprobación, el 13 de abril anterior, de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares que habrían de regir los contratos de explotación de las canteras de áridos citadas. Es decir, la petición de declaración de nulidad se dirige frente al acto de desestimación del recurso de reposición, no frente a los de aprobación de los pliegos ni al resolutorio de la reclamación primitiva, aunque se pretenda fundar en los mismos argumentos ya utilizados en ella y en el posterior recurso. Siendo así, su análisis tendrá que hacerse en los términos propios de la revisión de oficio, atendiendo al contenido del acto objeto de la instancia revisora (acuerdo de 28 de mayo de 1999), y a las exigencias que son propias del instituto revisorio, esto es, de las que configuran y legitiman a la Administración municipal para eliminar sus actos por sí misma, sin acudir a los Tribunales, cuando están incursos en nulidad de pleno derecho.
Parece conveniente recordar, antes de entrar en el estudio de la revisión de oficio del acuerdo a que se contrae la consulta, que el régimen del instituto revisorio es el establecido en la legislación estatal reguladora del procedimiento común, pues así lo dispone el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), sin perjuicio de las previsiones específicas contenidas en los artículos 65, 67 y 110 de la misma ley.
El instrumento de la revisión de oficio es una medida tan drástica e implica una potestad tan exorbitante que debe aplicarse con gran cautela. Ello obliga a interpretar con rigor los motivos de nulidad de pleno derecho, contemplados en el artículo 62.1 LPAC, y a no convertir el procedimiento de declaración de nulidad recogido en el artículo 102 en cauce ordinario o habitual de expulsión del mundo del derecho de aquellos actos que hayan infringido el ordenamiento jurídico. Su naturaleza es distinta de la de los recursos administrativos, aunque coincidan todos en su fin. En consecuencia, procede examinar a continuación si concurren los requisitos exigidos por la legislación vigente para declarar la nulidad del acuerdo municipal.
El artículo 102.1 LPAC, en su nueva redacción dada por la ley 4/1999, de 13 de enero, dispone que "Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1". De esto se deduce, en primer lugar, que la potestad revisora puede ejercerse en cualquier momento, es decir, no hay un plazo de caducidad, por lo que, en principio, la petición ha de entenderse admisible por esta razón. En segundo lugar, tal como ha declarado reiteradamente el Consejo de Estado en numerosos dictámenes (número 5.356/97, Sección 1ª, de 22-01-98; número 4.134/98, Sección 4ª, de 10-12-98), ante el silencio de la ley y por la gravedad de las causas determinantes de la nulidad, esa potestad puede ejercerse tanto respecto de actos favorables como de gravamen, por lo que en el caso presente el carácter desestimatorio del acuerdo del Pleno no debe ser óbice para su utilización. En tercer lugar, el acto del que se solicita la revisión es confirmatorio del que puso fin a la vía administrativa, por lo que también a él puede extenderse la acción de nulidad. Por último, ha de examinarse si concurre alguna de las causas establecidas en el artículo 62.1 LPAC, en su redacción actual, puesto que la determinación de la nulidad debe hacerse con arreglo a la ley vigente en el momento en que se dictó el acto que se pretenda revisar.
Llegados a este punto ha de advertirse que el interesado no concretó en su petición inicial cuál de las circunstancias del artículo citado estimaba concurrente en la resolución que impugnaba. Se limitó a señalar que "... en dicho acto administrativo concurren los fundamentos legales para la admisión de la pretensión...", y que, "... A tales efectos, nos remitimos en su integridad a los razonamientos ya expuestos en los escritos del dicente obrantes en los meritados Expedientes y que justifican la necesidad de esta solicitud y su pertinente estimación...", por lo que, "... de conformidad con lo previsto por el artículo 102, en relación con el artículo 62.1 de la Ley 30/92..." terminaba solicitando que se tuviera por presentado el escrito, se acordase la incoación del procedimiento de revisión de oficio y, "... en virtud de los fundamentos expuestos, su consecuente declaración de nulidad". De igual modo procedió en el escrito con el que evacuó el trámite de audiencia, pues en él nuevamente se remitía a los argumentos ya expuestos en los escritos obrantes en los expedientes, entendiendo reafirmada su vigencia. Esa forma de proceder se compadece mal con la naturaleza extraordinaria de la revisión de oficio solicitada, que demanda un "plus" de rigor en la invocación y acreditación de los vicios alegados, dada su extrema gravedad. Por el carácter extraordinario de la vía, es necesario que se concrete la causa determinante de la pretendida nulidad, no bastando con la mera alusión al precepto legal en que ha de subsumirse.
No obstante lo anterior, si se examinan las causas de nulidad de pleno derecho reguladas en el artículo 62.1 LPAC y se ponen en relación con el acuerdo del Pleno de 28 de mayo de 1999, no puede admitirse que en él concurra ninguna de ellas.
En el acuerdo de 28 de mayo de 1999 no se reconoce violación de alguno de los derechos reconocidos en la Sección Primera del Capítulo II del Título I, ni en el artículo 30 de la Constitución Española de 1978, susceptibles de amparo constitucional según su artículo 53.2. Tampoco está afectado por vicio de incompetencia, a la luz de lo establecido en el artículo 52 LBRL y en el 122 TRRL. No es de contenido imposible. No constituye infracción penal ni se ha dictado como consecuencia suya. En su tramitación se ha seguido el procedimiento legalmente establecido y la decisión se adoptó por unanimidad, con respeto de las reglas que regulan la formación de voluntad de los órganos colegiados contenidas en la normativa de aplicación. No concede facultades o derechos. Por último, la presunción de validez de los actos administrativos (artículo 57 LPAC) ha de ser eliminada mediante la invocación del precepto legal que expresamente pudiera sancionar con nulidad de pleno derecho el acto a que afecte, lo que no se ha hecho, no siendo suficiente a tal fin la remisión indeterminada al precepto que pudiera establecerla.
A la vista de las anteriores Consideraciones, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.
No procede declarar la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Fortuna de 28 de mayo de 1999, por el que se resolvió el recurso de reposición interpuesto una vez desestimada la reclamación formulada por D. P.S.C., en nombre y representación de "M.C.S.A., S.L.", contra el acto de aprobación de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares integrados en los expedientes de contratación números 6/99 y 7/99, del citado Ayuntamiento.
No obstante, V.E. resolverá.