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Consejo Jurídico de la Región de Murcia

Dictamen


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Año: 2001
Número de dictamen: 111/01
Tipo: Proyectos de Reglamentos o Disposiciones Generales
Consultante: Consejería de Trabajo y Política Social
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto Nº 31/1994, de 25 de febrero, sobre Ingreso y Traslado en Centros Residenciales de la Administración Regional para Personas Mayores.
Dictamen:
Extracto de Doctrina
El Proyecto de Decreto objeto de este Dictamen encuentra su origen en dos preceptos distintos, presenta asimismo dos contenidos diferenciados y, por último, habilita para desplegar la función normativa sobre dos tipos diversos de centros para personas mayores, los de titularidad de la Administración regional y los de titularidad del INSERSO gestionados por la Comunidad Autónoma.


ANTECEDENTES
PRIMERO.
Con fecha 5 de noviembre de 1999, la Secretaría Sectorial de Acción Social, Menor y Familia propuso la iniciación del trámite correspondiente para la aprobación de un Decreto de modificación del Decreto 31/1994, de 25 de febrero, sobre ingreso y traslado en centros residenciales de la Administración regional para personas mayores (en adelante Decreto 31/1994), a cuyo efecto acompañaba borrador del proyecto y sendas memorias de legalidad y de acierto y oportunidad del mismo.
SEGUNDO. Con fechas 14 y 16 de diciembre de 1999, se incorporan al expediente certificados acreditativos de haber sometido el citado Proyecto a la consideración de los Consejos Sectorial de Tercera Edad y Regional de Servicios Sociales, que lo informaron favorablemente en sesiones celebradas el día 26 de noviembre de 1999.
TERCERO. El Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante, con fecha 19 de enero de 2000, emite informe sobre el contenido del borrador, en el que sin perjuicio de considerar el texto del mismo ajustado a derecho, formula una serie de observaciones al articulado que, en líneas generales, son recogidas por el centro directivo impulsor del Proyecto.
CUARTO. El día 7 de agosto de 2000, se emite memoria económica en la que se hace constar que la aprobación y aplicación del Decreto que se pretende aprobar no genera obligaciones económicas de ningún tipo para la Administración regional.
QUINTO.
Recabado el preceptivo dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (en lo sucesivo CES), este órgano lo emite con fecha 10 de noviembre de 2000, haciendo constar en el mismo la valoración positiva que merece a dicho Consejo el Proyecto objeto de informe, no obstante lo cual, señala una serie de sugerencias tendentes a mejorar su contenido.
SEXTO. Incorporadas casi en su totalidad las modificaciones propuestas en el anterior informe, se envía el texto resultante a la Dirección de los Servicios Jurídicos, que emitió informe el día 6 de junio de 2001, haciendo determinadas observaciones. Sobre dichas observaciones se pronuncia el Servicio Jurídico del Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia (en adelante ISSORM), con fecha 31 de julio de 2001.
SÉPTIMO. Trasladado el anterior informe al Centro Directivo proponente, éste acogió la mayoría de las modificaciones sugeridas, así como la propuesta del Servicio Jurídico del ISSORM de introducir un párrafo al artículo 33 que había sido suprimido a instancia del CES, elaborando un cuarto y definitivo borrador que, debidamente autorizado, se halla unido al expediente. En tal estado de tramitación, mediante escrito de V.E. de 7 de agosto de 2001, fue remitido a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen.
A la vista de tales Antecedentes se hacen las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.
Carácter del Dictamen.
Se solicita este Dictamen con carácter preceptivo al amparo de lo prevenido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, pues versa sobre un Proyecto de disposición general a aprobar por el Consejo de Gobierno en desarrollo de legislación regional, en concreto, de la Ley 8/1985, de 9 de diciembre, de Servicios Sociales de la Región de Murcia (en adelante LSSRM), que en la sección 4ª del capítulo II del título I contempla el servicio social de convivencia que tiene por objeto promover formas alternativas a la convivencia familiar a distintos colectivos, entre los que figuran los ancianos, y en la sección 3ª del capítulo III del título I define el servicio social de la tercera edad como aquél que tiene por objeto desarrollar actuaciones y establecer equipamientos encaminados a normalizar las condiciones de vida del anciano, prevenir su marginación y procurar su integración favoreciendo el mantenimiento en su medio.
SEGUNDA. Competencia, justificación y procedimiento.
El Consejo de Gobierno tiene atribuida genéricamente la potestad reglamentaria por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía (en lo sucesivo EA) y, además, de forma específica para la materia que nos ocupa, por el artículo 55 en relación con la Disposición Final Segunda LSSRM.
La justificación dada por el órgano proponente para la tramitación del Proyecto es, de una parte, incorporar al texto las modificaciones que aconseja la experiencia adquirida con los años de aplicación del Decreto 31/1994 y, de otra, acomodar el texto de dicho Decreto al contenido de diversas normas publicadas con posterioridad y que inciden directa o indirectamente en la materia regulada en el mismo, adecuación que se hace precisa sobre todo en lo que se refiere a la modificación operada en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC), con la publicación de la Ley 4/1999. También se esgrimen razones relacionadas, en primer lugar, con el traspaso de funciones y servicios de la Seguridad Social a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en las materias encomendadas al Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO), operado en virtud del Real Decreto 649/1995, de 21 de abril, en el que se transfiere a la Administración regional la gestión de los centros residenciales para personas mayores radicados en la Región de Murcia y, en segundo lugar, con el Plan Gerontológico promovido por el Ministerio de Asuntos Sociales, que establece entre los objetivos del área de servicios sociales el garantizar una plaza residencial a toda persona mayor en estado o situación de necesidad, así como las condiciones de idoneidad de los centros mediante la mejora de su funcionamiento, de sus servicios e infraestructura de medios materiales y humanos, señalando que los beneficiarios prioritarios deberán ser personas mayores en situación de dependencia o semidependencia.
El procedimiento tramitado ha seguido lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en virtud de la supletoriedad a favor del derecho estatal prevenida en el artículo 15.4 EA, habiéndose motivado que, con amparo en lo prevenido en el apartado d) del punto 1 del citado artículo 24, el trámite de audiencia ciudadana al que se refiere el apartado c) de dicho precepto no se ha llevado a cabo al haber participado en la elaboración del Proyecto mediante informe de su contenido, los Consejos Sectorial de Tercera Edad y Regional de Servicios Sociales, que cuentan con participación de representantes de beneficiarios del sector.
En lo que respecta al cumplimiento en el procedimiento del obligado trámite de solicitar dictamen de este Consejo Jurídico, y más concretamente en lo que se refiere a los requisitos formales exigidos para formalizar consulta, hay que señalar que según establece el artículo 46.2 del Decreto núm. 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, se observa que la documentación enviada adolece de los siguientes defectos formales: no se acompaña extracto de la secretaría y la copia del expediente que se remite no se halla compulsada.
TERCERA. Contenido del Proyecto.
El Proyecto objeto del presente Dictamen se compone de:
- Exposición de Motivos.
- Artículo único, con diecinueve apartados, en los que se disponen modificaciones en diecisiete artículos y se adicionan dos nuevos capítulos, el V, denominado «De la reasignación de plazas por causas sobrevenidas», compuesto por siete artículos, y el VI, bajo la rúbrica «Estancias temporales», integrado por cinco artículos.
- Disposición Transitoria Primera, que establece la revisión de oficio y la actualización conforme al nuevo Decreto de todas las solicitudes en trámite.
- Disposición Transitoria Segunda, que establece el mantenimiento de los derechos adquiridos a los solicitantes que, a la entrada en vigor del Decreto, se hallen en la lista de reserva de plazas.
- Disposición Transitoria Tercera, que establece, mientras no sea regulado por normativa propia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la aplicación a los Centros Residenciales y de Día para Personas Mayores de esta Administración regional del Estatuto Básico de los Centros de la Tercera Edad del Instituto Nacional de Servicios Sociales.
- Disposición Final Primera, que faculta al Consejero de Trabajo y Política Social para dictar las disposiciones e instrucciones que resulten precisas para la aplicación del Decreto.
- Disposición Final Segunda, que faculta al Director del Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia para que, en caso de extraordinaria urgencia y necesidad, pueda exceptuar al interesado del requisito de ser mayor de sesenta años para tener derecho al ingreso en un centro residencial para personas mayores de la Administración regional.
- Disposición Final Tercera, que dispone la entrada en vigor del Decreto al día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.

- Anexo I, de reclasificación de centros.
- Anexo II, que contiene baremo de evaluación para el ingreso en Centros Residenciales.
- Anexo III, que contiene baremo de evaluación para traslado de usuarios de Centros Residenciales.
CUARTA. Cuestiones competenciales.
La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene atribuida por el artículo 10.1. 18º de su Estatuto la competencia exclusiva en materia de «Asistencia y bienestar social. Desarrollo comunitario. Política infantil y de la tercera edad. Instituciones de protección y tutela de menores, respetando, en todo caso, la legislación civil, penal y penitenciaria. Promoción e integración de los discapacitados, emigrantes y demás grupos sociales necesitados de especial protección, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación».
Sobre la base de esta competencia se dicta la LSSRM, que define el Sistema Público de Servicios Sociales de la Región de Murcia, creando, como servicio social especializado, el Servicio Social de la Tercera Edad, cuya gestión corresponde al ISSORM de acuerdo con lo prevenido en el artículo 3 de la Ley 11/1986, de 19 de diciembre, de creación de este organismo.
Por otro lado, el artículo 12.1.3º EA para la Región de Murcia, atribuye a la Comunidad Autónoma, en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva en materia de
«Gestión de las prestaciones y servicios sociales del sistema de Seguridad Social INSERSO. La determinación de las prestaciones del sistema, los requisitos para establecer la condición de beneficiario y la financiación se efectuarán de acuerdo con las normas establecidas por el Estado en el ejercicio de sus competencias, de conformidad con lo dispuesto en el número 17 del apartado uno del artículo 149 de la Constitución».
Resulta, pues, que el título competencial que ampara la elaboración del Proyecto de Decreto objeto de este Dictamen encuentra su origen en dos preceptos distintos, presenta asimismo dos contenidos diferenciados y, por último, habilita para desplegar la función normativa sobre dos tipos diversos de centros para personas mayores, los de titularidad de la Administración regional y los de titularidad del INSERSO gestionados por la Comunidad Autónoma.
Respecto de los primeros la competencia es exclusiva y, en aplicación de la misma, se dictó el Decreto 31/1994, sobre procedimiento para ingreso y traslado de usuarios en centros residenciales de la Administración para personas mayores, como instrumento jurídico de gestión de los ingresos y traslados en dichos centros, cuyo contenido se puede modificar sin más límite, desde el punto de vista competencial, que el respeto a otros títulos competenciales ostentados por el Estado que puedan verse afectados por dicha modificación.
Sin embargo, en lo que se refiere a los segundos, la competencia es de ejecución de la normativa estatal, que incluye las leyes y los reglamentos que en desarrollo de éstas dicte el Estado. Quedan excluidos los reglamentos organizativos que se consideran comprendidos en la potestad de autoorganización que corresponde a la Comunidad Autónoma sobre su propia Administración.
Respecto de estos últimos centros hay que tener en cuenta también el Real Decreto 649/1995, de 21 de abril, por el que se produce el traspaso de funciones y servicios de la Seguridad Social a la Comunidad Autónoma en las materias encomendadas al INSERSO (en lo sucesivo Real Decreto 649/1995) y, entre ellas, la gestión de los centros residenciales para personas mayores radicados en la Región de Murcia, así como la concreción de competencia para la creación, transformación, ampliación y clasificación de los centros ordinarios del INSERSO en la Comunidad Autónoma.
Las competencias a las que hace referencia este Real Decreto ya las ostentaba nuestra Comunidad Autónoma en virtud de la atribución realizada por el citado artículo 12.1 EA, y aunque las disposiciones del bloque de la constitucionalidad son las que delimitan el alcance de dichas competencias, el Real Decreto de traspaso lleva a cabo una función delimitadora de su contenido cuando precisa las funciones que corresponden a cada una de las Administraciones, y en este sentido el Real Decreto 649/1995 establece, en lo que se refiere a la gestión de los centros, establecimientos y servicios, que las funciones traspasadas se desarrollarán, de acuerdo con la legislación del Estado, en especial, lo relativo a la determinación de los beneficiarios, requisitos e intensidad de la acción protectora, reservándose el Estado la función normativa básica respecto de las condiciones de ingreso de beneficiarios en los centros traspasados, que se llevará a cabo según la normativa, baremos y ficheros técnicos establecidos con carácter nacional, instituyéndose un sistema que garantice la posibilidad de acceso a cada uno de los beneficiarios del Estado a cualquier centro, así como el correspondiente procedimiento de reclamaciones o recursos previos a la utilización de las vías procedimentales ordinarias.
La operación de concreción de los ámbitos competenciales que lleva a cabo este Real Decreto de transferencia es perfectamente admisible, puesto que no desborda el sentido objetivo de las normas constitucionales y estatutarias que dan cobertura a la titularidad de las competencias (STC 113/1983, de 16 de marzo).
Delimitados así los títulos competenciales de la Comunidad Autónoma, el pretendido punto de encuentro para la gestión conjunta en el sistema de acceso en todos los centros residenciales de personas mayores, con independencia de quién ostente la titularidad de los mismos (Comunidad Autónoma o INSERSO), pasa por la forzosa coincidencia de los requisitos y baremos de ingresos contemplados en el Proyecto de Decreto con los establecidos por la Administración del Estado con carácter nacional.
QUINTA. Observaciones generales.
Sin perjuicio de lo anterior, han de realizarse diversas consideraciones dirigidas a mejorar la sistemática del Proyecto de Decreto objeto del Dictamen.
I. De carácter general.
1) Coincide este Consejo con lo indicado por otros órganos preinformantes de que la modificación que se pretende operar en el Decreto 31/1994 es tan extensa y prolija (se dan nuevas redacciones, se añaden nuevos preceptos e incluso se regulan ex novo asuntos no contemplados en la norma que se modifica), que la búsqueda de la normativa vigente, una vez aprobado el Proyecto de Decreto objeto de la consulta, va a resultar de muy difícil manejo tanto para los destinatarios como para la Administración encargada de aplicarlo. La idea apuntada por el CES, es conveniente si bien es inoportuna la sugerencia de elaborar de «forma oficial un Texto refundido» que contenga las normas vigentes; la expresión «texto refundido» tiene una significación ya acotada y clásica reservada a un tipo de decreto-legislativo (artículo 82 CE).
Lo ideal, en buena técnica legislativa, habría sido un nuevo Decreto que integrara cuanto debe subsistir del 31/1994 con las modificaciones y adiciones que contiene el Proyecto, con derogación expresa del primero.
2) Se observa una falta de concordancia entre el Decreto que se modifica y el Proyecto objeto de Dictamen, en lo que se refiere a la utilización del lenguaje no sexista. En efecto, al suprimirse, siguiendo la sugerencia del CES, dicho lenguaje en el Proyecto y habiendo sido éste utilizado en el Decreto 31/1994, considera este Consejo que de continuar la tramitación del Proyecto de forma independiente debe incluirse un precepto que, con carácter general, modifique el lenguaje utilizado en dicho Decreto en el sentido de emplear el masculino como genérico, de forma que englobe tanto al masculino como al femenino.
3) Aunque no se diga de forma expresa, del texto del Proyecto se desprende que son tres las clases de plazas en centros residenciales sobre las que se regula el sistema de ingreso y traslado: plazas en centros residenciales de titularidad de la Comunidad Autónoma, plazas en centros residenciales titularidad del INSERSO gestionados por la Comunidad Autónoma (tercer párrafo de la Exposición de Motivos) y, por último, plazas concertadas con entidades de carácter privado sin ánimo de lucro (art. 10.3, según redacción dada por el Proyecto), sin que esta circunstancia quede debidamente explicitada en el título y en el articulado.
Debería, pues, incluir el Proyecto una modificación al título del Decreto 31/1994, de forma que se acomodase a la realidad que trata de regular, utilizando alguna fórmula similar a las empleadas por el Decreto 131/1996, de 22 de octubre, del Régimen Jurídico y del Sistema de Ingreso en las plazas de los Centros Residenciales de Mayores de la red pública de Castilla-La Mancha, o por la Orden 10/2001, de 31 de julio de 2001, de la Consejería de Salud y Servicios Sociales, por la que se establece el sistema de ingreso en las Residencia de Personas Mayores propias y concertadas en la Comunidad Autónoma de La Rioja.
En el mismo sentido debe contemplarse la modificación del artículo 1 que puede quedar redactado del siguiente modo: «Es objeto del presente Decreto establecer el procedimiento para el reconocimiento del derecho de admisión, ingreso y traslado de usuarios a plazas de centros residenciales para la Tercera Edad gestionados por la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, así como a plazas convenidas o concertadas con terceros».
Si se acoge esta sugerencia se debe establecer la derogación de la Disposición Adicional Tercera del Decreto 31/1994.
4) Convendría que el órgano promotor de la modificación revisase exhaustivamente el Decreto 31/1994 y aprovechase la tramitación del Proyecto para actualizar cuestiones que, si bien son de índole menor, contribuyen a clarificar su comprensión. Así, y a título de ejemplo, cambio de denominación de órganos directivos o unidades administrativas que, como la Consejería de Sanidad y Asuntos Sociales o el Servicio de Coordinación de Centros de Atención Especializada, a los que se hace referencia en repetidas ocasiones, ya no responden a la actual nomenclatura de Consejerías o de servicios. Sería más conveniente añadir una referencia genérica a la Consejería competente en materia de asunto sociales.
II. Sobre el Título y la Exposición de Motivos.
En lo que respecta al Título, y con independencia de lo señalado en relación con su adecuación a la realidad que se regula, debe incluirse una coma a continuación del mes de la fecha de su aprobación por el Consejo de Gobierno.
En el primer párrafo se afirma que «Transcurridos cinco años desde la entrada en vigor del Decreto 31/1994», cuando, en realidad, el tiempo transcurrido es de siete años.
En la Exposición de Motivos se señala la oportunidad de proceder a la «reclasificación de determinados centros residenciales para personas mayores gestionados por el Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia (ISSORM), con el fin de establecer una tipificación acorde con las necesidades y demandas de servicios, y unas denominaciones homogéneas con las citadas tipificaciones».
A este respecto, el artículo 3 del Decreto 31/1994 clasifica los centros residenciales para personas mayores en:
a) Residencias de válidos. Destinadas a personas mayores autónomas para la realización de las actividades normales de la vida diaria.
b) Residencias asistidas. Destinadas a personas mayores que no puedan realizar las actividades normales de la vida diaria, precisando para ello la asistencia de terceras personas.
c) Residencias Mixtas. Destinadas a personas mayores autónomas para la realización de actividades normales de la vida diaria y a personas que precisen para ello de la asistencia de terceras personas.
La reclasificación de un centro residencial supondría un cambio desde la categoría en la que estuviese incluido a otra de las contempladas en el citado artículo 3, de tal forma que respondiera al tipo de asistencia que en el mismo se preste. Sin embargo, analizado el contenido del Proyecto no
aparece ninguna reclasificación; sólo en el Anexo I se recoge una asignación de denominación de las Residencias, Hogares y Clubes de Tercera Edad dependientes del ISSORM. Con independencia del comentario que desde un punto de vista formal el citado Anexo merece y que se hará en el correspondiente apartado de este Dictamen, se adelanta que si lo que se opera es una redenominación se debe hacer constar así en la Exposición de Motivos, ya que si bien esta parte de la disposición carece de carácter normativo, lo cierto es que contiene los objetivos y finalidades de la norma, y si en ella se recogen declaraciones que luego no responden a la realidad de lo regulado, puede contribuir a una inteligencia confusa o errónea en la interpretación del texto.
Adicionar en el párrafo octavo de la Exposición de Motivos entre «Consejo de Gobierno» y «de fecha», la expresión «en sesión».
SEXTA. Sobre los artículos afectados por el Proyecto.
- Artículo 2, apartado 1º.
Este Consejo, por las razones ya expuestas, comparte plenamente la sugerencia efectuada por la Dirección de los Servicios Jurídicos no acogida por el órgano promotor del Proyecto, de modificar la redacción de este apartado, sustituyendo la expresión «Los centros residenciales de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia» por la más precisa de «Los centros residenciales gestionados por la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia».
- Artículo 2, apartado 2º.
En este apartado se establece que «Corresponde al Consejero de Trabajo y Política Social, mediante Orden, la competencia para la creación, suspensión, transformación, ampliación, clasificación, cambio de denominación y determinación del número de plazas y de la estructura orgánico funcional de los centros residenciales a que se refiere el número anterior».
A este apartado se realizan las siguientes precisiones:
a) Suprimir por ociosa la expresión «mediante Orden», ya que de acuerdo con el apartado 3 del artículo 58 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 1/1988), adoptarán la forma de Orden de la Consejería las disposiciones y resoluciones de los Consejeros en el ejercicio de sus competencias.
b) No se entiende el alcance de la expresión «suspensión» en relación con los centros residenciales de la Tercera Edad. Entiende este Consejo que debe sustituirse por la de «supresión» y, en este caso, se ha de tener en cuenta que para la supresión de centros gestionados por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia pero de titularidad del INSERSO, será preciso acuerdo con la Administración del Estado, tal como señala el Real Decreto 649/1995, en el apartado D) del Anexo.
c) La atribución al Consejero de la facultad para determinar «la estructura orgánico-funcional de los centros residenciales» en los términos en que está redactada, puede crear confusión, además de no tener adecuada ubicación dato el objeto y título del Decreto.
Si se entiende como estructura de una unidad administrativa integrada en una Consejería, habrá de acomodarse a las limitaciones que pesan sobre los Consejeros en el Texto Refundido de la LFP y en la Ley 1/1988, respecto a la competencia del Consejo de Gobierno para establecer la estructura orgánica de las Consejerías.
Si se entiende como normas de funcionamiento, habrá de tenerse en cuenta la limitación del artículo 55 de la LSSRM, que atribuye al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria para regular el funcionamiento de los centros y servicios sociales.
A juicio del Consejo Jurídico cabe conciliar la competencia del Consejo de Gobierno con que el presente Decreto atribuya al Consejero potestades para concretar las específicas normas de funcionamiento de cada centro en particular, dentro de las reglas generales sobre funcionamiento de los servicios que es la competencia propia del Consejo de Gobierno.
No invadiría competencia alguna de dicho Consejo que se matizase la redacción indicando que corresponde al Consejero la competencia para aprobar el reglamento de organización y funcionamiento de cada centro en particular, sin perjuicio de las competencias del Consejero de Economía y Hacienda en materia de recursos humanos.
- Artículo 5, apartado 4.
Mediante este apartado se incluye un nuevo requisito de carácter general para reconocer el derecho de admisión en centros residenciales, consistente en «ser pensionista de cualquier Sistema Público de Pensiones, o tener, en el momento de la solicitud, cumplidos todos los requisitos para obtener dicha condición», precepto que, a juicio de este Consejo, restringe el colectivo susceptible de beneficiarse de la acción social desplegada por los servicios sociales especializados de la tercera edad, incumpliendo así con la finalidad perseguida por la LSSRM, que no es otra, según se declara en la Exposición de Motivos, que proporcionar a las personas marginadas los medios necesarios para que salgan de esta situación y, más concretamente, en lo que se refiere a las personas mayores, el artículo 27 de dicho texto legal señala que «el Servicio Social de la Tercera Edad tiene por objeto desarrollar actuaciones y establecer equipamientos encaminados a normalizar las condiciones de vida del anciano, prevenir su marginación y procurar su integración favoreciendo el mantenimiento en su medio, en coordinación con los servicios de atención a domicilio». De otra parte al definir en el artículo 29 a los beneficiarios de las prestaciones de dicho Servicio Social indica que, sin perjuicio de que se contemplen casos especiales justificados de menor edad, disfrutarán de las prestaciones de dicho Servicio Social las personas mayores de sesenta años y sus cónyuges o las personas con las que habitualmente convivan, cualesquiera que sean sus edades. Por lo tanto, el texto legal que desarrolla el Proyecto sólo establece, y no con carácter absoluto, el requisito de tener más de 60 años, lo que evidencia la voluntad del legislador de configurar un colectivo amplio de usuarios de los servicios prestados, de forma que cualquier restricción que reglamentariamente se adicione a la prevista por la ley ha de quedar debidamente justificada como complemento indispensable para la aplicación de la Ley; condición que no se cumple en el precepto que nos ocupa.
Ahora bien, si el establecimiento de este requisito como general para el ingreso en las residencias de personas mayores puede considerarse que incurre en una suerte de ultra vires respecto al marco legal, su inclusión como requisito específico para ingresos, traslados y permutas en Centros Residenciales del Sistema de Seguridad Social transferidos a la Comunidad Autónoma, resulta obligado a tenor de lo establecido en el apartado B) 6. del Real Decreto 649/1995, en relación con el apartado 4 de la Resolución de 26 de agosto de 1987, de la Dirección General del Instituto de Servicios Sociales, por la que se regulan los ingresos, traslados y permutas en Centros residenciales del Instituto Nacional de Servicios Sociales. Esta modulación se puede llevar a cabo adicionando un apartado en el artículo 7 que contemple como requisito específico para los ingresos, traslados o permutas en este tipo de centros ser pensionista del Sistema de la Seguridad Social, en los términos fijados por la Resolución antes citada.
- Artículo 10, apartado 1.
Debe modificarse el primer párrafo de este apartado incluyendo la posibilidad de que las solicitudes puedan formularse y presentarse, además de por los interesados directamente, por sus representantes legales.
El segundo párrafo establece
que «la presentación por el interesado de la solicitud de ingreso en centros residenciales para personas mayores gestionados por el ISSORM, implica la autorización a éste para recabar de otros Organismos Públicos cuantos datos o informaciones relativas a su situación sean precisas para tramitar la correspondiente solicitud, para la recopilación de los mismos y su incorporación a ésta, así como para el tratamiento automatizado de los datos obtenidos».
Mediante este precepto se imponen a los solicitantes, vía reglamento, dos obligaciones. En primer lugar, el consentimiento forzoso para la cesión de datos de carácter personal desde organismos públicos que pueden pertenecer a la misma Administración en la que se integra el órgano gestor de los centros o a otras diferentes, y, en segundo término, la autorización, también impuesta, para el posterior tratamiento automatizado de los datos obtenidos, sin que quede claro si éstos se limitarían a los conseguidos mediante la información obtenida desde otros ficheros o incluirían también los facilitados por el interesado en su solicitud de ingreso.
Ambos supuestos se encuentran relacionados con el derecho fundamental a la protección de datos que encuentra su cobertura constitucional en el artículo 18.4 de la Carta Magna, derecho que garantiza al ciudadano un poder de disposición y control sobre sus datos personales y que le faculta para decidir cuáles de esos datos desea proporcionar a un tercero, sea una Administración pública o un particular, o cuáles puede este tercero recabar.
Por esta razón, al vincular la solicitud de ingreso a un centro con la autorización para la disposición de datos personales se está privando al interesado de su derecho a consentir libremente el tratamiento de los mismos, lo que en definitiva hace impracticable el derecho fundamental afectado, límite que sólo el legislador podría llevar a cabo en atención a derechos y bienes de relevancia constitucional, tal como ha tenido ocasión de señalar el Tribunal Constitucional en sentencia número 290/2000, de 30 de noviembre, mediante la que ha anulado el inciso del artículo 21.1 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (en lo sucesivo LOPD) que contemplaba la posibilidad de que una norma reglamentaria pudiera autorizar la cesión de datos entre Administraciones públicas para ser empleados en el ejercicio de competencias o para materias distintas a las que motivaron su originaria recogida, sin necesidad de recabar previamente el consentimiento del interesado.
Sin perjuicio de lo anterior, este Órgano Consultivo es consciente de la utilidad práctica que la autorización prevista por el Proyecto tiene en orden a conseguir una más ágil gestión de las funciones desplegadas en relación con la materia regulada en el mismo, dando así cumplimiento al mandato constitucional recogido en el artículo 103 CE, según el cual la Administración pública ha de actuar de acuerdo, entre otros, con el principio de eficacia. Es por ello que, junto con nuestro Dictamen de supresión del párrafo, según la redacción dada en el Proyecto, se sugiere la posibilidad de contemplar la autorización con carácter voluntario para recabar la obtención de datos de ficheros de otras Administraciones públicas. El consentimiento expreso y voluntario se podría prestar mediante la autorización otorgada en documento anexo al de solicitud, pero nítidamente desligado de la misma, y conteniendo las especificaciones precisas para que aquél pueda considerarse como una manifestación de voluntad libre, inequívoca, específica e informada (artículos 3, h) y 6 LOPD).
Por último, y en lo que respecta a la previsión de un posterior tratamiento automatizado de los datos obtenidos, se efectúan las siguientes observaciones:
a) El tratamiento automatizado de datos sólo se puede llevar a cabo mediante la creación del correspondiente fichero, por medio de disposición general publicada en el diario oficial correspondiente (artículo 20.1 LOPD), con indicación de los términos recogidos en el apartado dos de dicho precepto.
b) Según lo previsto en el artículo 6 LOPD, no será preciso el consentimiento del afectado para el tratamiento de datos de carácter personal cuando éstos se recojan para el ejercicio de las funciones propias de las Administraciones públicas en el ámbito de sus competencias.
c) El tratamiento sobre los datos obtenidos en los términos previstos en el punto anterior no podrá ser comunicado a un tercero, incluso cuando éste sea una Administración pública para el ejercicio de competencias diferentes o de competencias que versen sobre materias diferentes, sin el previo consentimiento del afectado (artículos 11 y 24 LOPD).
- Artículo 10, apartado 3.
La redacción de este apartado es imprecisa y confusa, es por ello que, con el fin de facilitar su comprensión, se sugiere que, al hacer referencia a los establecimientos residenciales que pueden ser solicitados, se sustituya la expresión «propios» por «gestionados por la Administración Regional», para incluir así los centros de titularidad del INSERSO. Asimismo cuando se señala «o bien optar por todos los existentes en la Región de Murcia», debe aclararse que la palabra «todos» hace referencia a la totalidad de centros que tengan la cualidad de gestionados o concertados, ya que sin esta precisión se puede interpretar que la opción alcanzaría a cualquier establecimiento residencial para personas mayores que desarrolle su actividad en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, englobando así los centros de titularidad privada aunque no se mantenga con ellos convenio para reserva de plazas.
- Artículo 13, apartado 2.
Este precepto recoge literalmente el contenido del artículo 71.1, lo que, aún siendo técnicamente correcto, resulta poco ilustrativo para el destinatario de la norma al no acotar en absoluto la normativa específica aplicable. Se sugiere incluir tras la primera referencia a la Ley 30/1992 «por el presente Decreto».
- Artículo 17.
Con el fin de que el precepto siga el orden natural de la fase de finalización del procedimiento, se sugiere alterar la disposición de sus apartados, recogiendo bajo los números 3 y 4 los contenidos de los epigrafiados con los números 5 y 6 y viceversa.
El apartado 6 prevé que transcurrido el plazo de tres meses desde la entrada de la solicitud en el órgano gestor sin que se haya notificado resolución expresa se entenderá estimada la solicitud de reconocimiento del derecho de admisión, lo que es contradictorio con lo propuesto en el Anteproyecto de Ley Regional de adecuación de los procedimientos de la Administración Regional de Murcia a la Ley 30/1992, -texto que fue objeto del Dictamen número 51/2001 de este Consejo Jurídico-, cuyo artículo 2, en relación con el Anexo II, establece el sentido desestimatorio del silencio en relación con las solicitudes de ingreso y traslado en centros residenciales para personas mayores.
Conviene en este punto analizar el estado actual del régimen jurídico aplicable al sentido del silencio en el procedimiento que nos ocupa. El vigente Decreto 31/1994 dispone en el artículo 17 que la Resolución habrá de producirse en el plazo máximo de dos meses desde la entrada del expediente en el Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia (apartado 5), y que si transcurrido el mismo no ha recaído resolución expresa se entenderá desestimada la solicitud (apartado 6). Establece pues un régimen de silencio negativo mediante una norma de carácter reglamentario, rango suficiente de acuerdo con lo prevenido por la LPAC en su redacción originaria.
No obstante, la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de dicho texto legal supuso, en lo que se refiere al sentido del silencio, el establecimiento de las siguientes prescripciones:
a) Mantuvo con carácter general el sentido positivo del silencio administrativo, pero elevó el rango de la norma que podía excepcionar tal previsión. Así el apartado 2 del artículo 43 dice que los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario.
b) Estableció un régimen transitorio de vigencia de las normas reglamentarias reguladoras del sentido del silencio dictadas al amparo de la inicial redacción de la LPAC hasta tanto el Gobierno, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la Ley, y los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas, éstas sin plazo expreso al efecto, adecuaran dichas normas al nuevo régimen legal (Disposición Adicional Primera, 2 y 4 de la Ley 4/1999, de 13 de enero).
Como señala este Consejo Jurídico en su Dictamen número 51/2001, el plazo de dos años otorgado al Gobierno ha de considerarse, por supletoriedad, aplicable a las Comunidades Autónomas, «pues está fuera de duda que un régimen jurídico básico como el establecido en la Ley 4/1999 no puede verse demorado sine die por una inactividad normativa de las Comunidades Autónomas en la fijación de un plazo específico», y si dicho plazo transcurre sin que la adaptación se produzca las normas autonómicas de carácter reglamentario quedarán «inconstitucionales e inaplicables, rigiendo ya en toda su plenitud el nuevo régimen legal».
Sentado lo anterior, el régimen del silencio aplicable a los procedimientos iniciados tras el 14 de abril de 2001 -fecha en la que venció el plazo para la adecuación- es el positivo, establecido con carácter general por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
Planteada la necesidad de modificar el Decreto 31/1994 por las razones ya indicadas, el sentido del silencio no se podía abordar en una norma de carácter reglamentario de forma diferente a la establecida en la LPAC. Sin embargo, está clara la voluntad del proponente del Proyecto de configurar para este procedimiento un régimen de silencio desestimatorio ya que así lo propuso en el trámite de elaboración de la norma con rango suficiente para hacerlo, es decir, en el Proyecto de Ley de adecuación de procedimientos a la LPAC. Ahora bien, lo que resulta inadecuado es mantener una regulación diferente en dos proyectos que están abocados a
incorporarse de forma casi simultanea al Ordenamiento Jurídico, y ello porque si bien la colisión entre ambas normas se resolvería con la inaplicación de lo dispuesto en el Reglamento que devendría, en lo aquí nos interesa, nulo de pleno derecho, la contradicción entre ambos textos crearía confusión, enturbiaría el sistema normativo, atentaría contra el principio de seguridad jurídica y restaría certeza al Derecho aplicable.
Por todo lo anterior, debe modificarse el contenido de este precepto haciéndolo coincidir con lo dispuesto en la Ley de Adecuación de los procedimientos administrativos de la Región de Murcia a la LPAC si ésta estuviese en vigor en el momento de aprobación del Proyecto o, en caso contrario, remitiendo la regulación del silencio a lo que se establezca en su momento en dicho texto legal, sin que resulte necesario fijar régimen transitorio alguno puesto que, según decíamos antes, desde el día 14 de abril de 2001 y hasta que se produzca la adecuación, rige el sistema establecido en el artículo 43.2 LPAC.
- Artículo 21.
En el último párrafo del apartado 1 se aborda la regulación del ingreso de personas incursas en posibles causas de incapacitación, estableciendo que, en tal caso, se estará a lo dispuesto en la legislación vigente.
La acreditación de la voluntariedad en el ingreso constituye un elemento fundamental en orden a garantizar que, en ningún caso, se está produciendo una detención ilegal. En este sentido se considera acertada la inclusión del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 21. Sin embargo, este Órgano Consultivo considera que dicha regulación debe completarse indicando el medio por el que quede acreditado de forma fehaciente que el solicitante está en situación de prestar su consentimiento en condiciones de validez jurídica, a cuyo efecto debe requerirse informe médico el respecto.
Establecida la aportación de dicho documento, la redacción del párrafo tercero debe concatenarse con el hecho de que del informe médico se desprenda la existencia de una presunta causa de incapacidad.
Con el fin de mejorar la redacción del precepto debe añadirse a este párrafo la expresión «que resulte de aplicación».
El último párrafo del apartado 3 recoge que si fuese necesario acudir a la notificación edictal, el recurso podrá ser ofertado al primer solicitante de la lista de reserva de plazas correspondiente, sin perjuicio de que si ejerciese su derecho la persona notificada en primer lugar se le otorgará derecho preferente de ingreso.
La notificación del acto administrativo constituye un requisito de eficacia del mismo, de tal forma que, conocido finalmente por el interesado, aquél despliega sus efectos; por tanto, en el momento en que el adjudicatario tenga conocimiento de la resolución de ingreso, debe estar en condiciones de ejercitar su derecho a incorporarse en el plazo establecido en el artículo 22.1 del Proyecto, circunstancia que resultaría de imposible cumplimiento si la plaza ha sido ofrecida con carácter definitivo a otra persona.
Por lo anterior, si razones de interés general aconsejan que mientras se practica la notificación prevista en el artículo 59.3 LPAC, la plaza se ofrezca al solicitante que, en el momento de iniciarse la notificación edictal, tenga mayor puntuación en la lista de reserva, este ofrecimiento ha de hacerse con carácter provisional, de forma que, en ningún caso, se perjudique el mejor derecho de ingreso del adjudicatario de la plaza.
En consecuencia, habrá de incluirse en el Proyecto a continuación de «la plaza podrá ser ofertada» la mención «con carácter provisional», haciendo constar, además, que el adjudicatario con este carácter sólo consolidará su situación una vez efectuada la notificación por edictos y transcurrido el plazo de incorporación sin que ésta se haya producido.
- Artículo 26.
Cambiar la denominación por la de «Reserva de plaza», por ajustarse mejor al contenido del precepto.
- Artículo 28.
En el apartado 3 sustituir «o de acuerdo con lo dispuesto» por «o por cualquiera de los medios previstos».
El apartado 4 prevé el traslado forzoso cuando concurran las circunstancias excepcionales que allí se consignan. El cambio obligado de centro supone un acto dispositivo por parte de la Administración que limita el derecho subjetivo de los residentes de permanecer, cuando voluntariamente no han manifestado lo contrario, en la plaza que ocupan. Para que un acto de esta naturaleza sea legítimo es necesario que esté debidamente justificado y así puede afirmarse de los supuestos previstos en este precepto. No obstante, se efectúan las siguientes puntualizaciones:
a) En el primer supuesto se indica como causa de traslado forzoso el «cierre de un recurso». El término recurso se ha utilizado en el texto del Proyecto como sinónimo de plaza, sin que quede claro que aquí se siga empleando en el mismo sentido o, en el más lógico, de centro o, incluso en el de ambos.
b) Debe incluirse la determinación de que el traslado forzoso sólo podrá acordarse mediante resolución motivada, previa la instrucción del correspondiente expediente en el que se dará audiencia al interesado o a su representante legal.

- Artículo 29.
En el primer apartado, y para evitar confusiones, se hará constar que las razones excepcionales son las circunstancias especiales a que se refiere el apartado 4 del artículo 28.
- Artículo 31, apartado 4.
Las consideraciones efectuadas en relación con el artículo 17.6 son válidas para la disposición contenida en este precepto.
- Artículo 33.
La exclusión del solicitante en la lista de reserva prevista en el apartado 2, no puede producirse de forma automática. Debe establecerse un régimen que contemple un previo requerimiento al interesado para que, en el plazo que se fije, ratifique su petición de ingreso y aporte, en su caso, nueva documentación acreditativa de las circunstancias evaluables según el baremo, a fin de proceder a una nueva valoración. Transcurrido el plazo concedido se podrá declarar la caducidad en los términos previstos en el artículo 92 LPAC.
En el apartado 3 se dispone que «cuando en una resolución se reconozca el derecho de traslado conjunto, la inclusión en la lista se realizará en una única posición», sin indicar en cuál. Se debe señalar tal extremo de forma similar a como lo hace el artículo 19 en relación con la lista de reserva para ingresos.
- Artículo 36, apartado 3.
Se puede mejorar la redacción del precepto eliminando la expresión final «y se dirigirán al ISSORM» e intercalando, entre «las solicitudes» y «podrán», el inciso entre comas «dirigidas al ISSORM».
- Artículo 38.
Al constar de un solo párrafo debe suprimirse la numeración.
- Artículo 39, apartado 3.
Las consideraciones efectuadas en relación con el artículo17.6 son válidas para la disposición contenida en este precepto.
- Artículo 44, apartado 3.
Este precepto establece la aplicación para los Programas de Estancias Temporales de los baremos de evaluación para ingresos y traslados de usuarios en las residencias para personas mayores. Dos objeciones cabe hacer a esta previsión. En primer lugar, teniendo en cuenta el carácter extraordinario del régimen de estancias temporales, sería más adecuado resolver las solicitudes mediante resolución urgente y motivada en la que se ponderaran las circunstancias alegadas y acreditadas en los términos establecidos en el propio Proyecto. En segundo término, y para el supuesto de que se estimase conveniente baremar las solicitudes, no cabe hacer una remisión genérica a dos tipos distintos de baremo sin señalar los casos concretos en que haya de aplicarse cada uno de ellos.
- Artículo 46.
No se establece la consecuencia del incumplimiento por parte de la Administración del plazo establecido para resolver. Se deben tener en cuenta aquí las consideraciones efectuadas en relación con el artículo17.6.
- Disposición Transitoria Primera.
Debe indicarse con claridad que la aplicación de las disposiciones contenidas en el Decreto sólo se hará efectiva en relación con los expedientes en trámite en los que, a la entrada en vigor del mismo, no haya recaído resolución sobre la inclusión en las listas de reserva de plazas.
- Disposición Transitoria Segunda.
No se entiende el alcance de la expresión «continuarán en el disfrute de sus derechos adquiridos». Si lo que se pretende señalar es que lo dispuesto en el Decreto no resulta de aplicación a los procedimientos sobre los que haya recaído resolución de inclusión en las listas de reserva de plazas, el precepto resulta ocioso puesto que, a tenor de lo establecido en el artículo 2.3 del Código Civil, las normas no tendrán efecto retroactivo si no dispusiesen lo contrario. Sin embargo, si lo que se persigue es otorgar preferencia en lista de reserva a quienes tuvieran reconocido el derecho de inclusión antes de la entrada en vigor de la modificación, debe indicarse expresamente tal como lo hacía la Disposición Transitoria del Decreto 31/1994.
- Disposición Transitoria Tercera.
El análisis de este precepto plantea varios problemas que analizamos a continuación:
a)Desde un punto de vista gramatical han de efectuarse las siguientes correcciones:
-La palabra «Gobierno», debe ir en minúscula, puesto que no se u tiliza para designar al conjunto de Consejeros de la Comunidad Autónoma.
-La abreviatura «Mº» debe sustituirse por la palabra «Ministerio».
b)Este Consejo considera que la disposición analizada tiene un carácter temporal o provisional, en el sentido de que regula una situación jurídica de forma provisional porque está sometida a un término resolutivo fijo: la promulgación de la norma reglamentaria autonómica que regule la composición y gobierno de los órganos de participación y representación en los centros de personas mayores, y, por tanto, hay que negarle el carácter transitorio que le atribuye el Proyecto.
Para determinar la naturaleza de la disposición debemos acudir a su contenido material, y en el presente caso no cabe duda que, aunque sometida a término, estamos ante una cláusula de supletoriedad mediante la que se trata de dar respuesta a una pretendida laguna en el ordenamiento jurídico autonómico en lo que se refiere al supuesto de hecho contemplado en la disposición. Sentada pues la categoría de esta disposición, la misma debe ubicarse entre las Disposiciones Finales del Proyecto.
c)Con carácter previo al pronunciamiento sobre la idoneidad del precepto, resulta clarificador exponer la situación de hecho a la que se trata de dar respuesta, y para ello hemos de acudir a la LSSRM que, en el artículo 88, establece que todo centro o entidad pública o privada que preste servicios sociales especializados -naturaleza de la que goza el servicio social de personas mayores-, en régimen de prestación directa, concertada o subvencionada, percibiendo fondos con cargo a los presupuestos regionales, contará con una Junta de Gobierno responsable de la prestación de los servicios y la calidad de la misma, señalando unos porcentajes de representación de diversos colectivos y fijando las funciones esenciales de dichas Juntas (apartados 1, 2 y 4 respectivamente), al tiempo que en el apartado 3 dispone que «el Gobierno Regional regulará la composición, régimen de reuniones y funciones de las Juntas de Gobierno, oído el Consejo Regional de Servicios Sociales, dentro de los límites establecidos en este artículo». Por otro lado, la Disposición Final Segunda contiene un mandato al Consejo de Gobierno para que regule en el plazo máximo de un año, a partir de la publicación de la misma, la composición y gobierno de los órganos de participación, previendo la Disposición Final Tercera que dentro de los seis meses siguientes a la publicación de la Ley, la Consejería de Sanidad, Consumo y Servicios Sociales (Departamento que ostentaba las competencias en asuntos sociales en aquel momento) publicará la norma que deba regular las elecciones para Juntas de Gobierno provisionales, convocándolas en los centros dependientes de la Comunidad Autónoma, Juntas que se constituirán de acuerdo con lo establecido en el artículo 88 y que cesarán en el momento de entrada en vigor de la regulación definitiva de los órganos de participación.
De estas previsiones se desprende, en primer lugar, la existencia un mandato legal dirigido tanto al Consejo de Gobierno como al Consejero competente por razón de la materia, que no ha sido cumplimentado a pesar de haber transcurrido dieciséis años desde la publicación de la Ley y, en segundo lugar, que el texto legal contiene una regulación, en lo que se refiere a la composición y funciones, mínima, pero suficiente, que permite negar la existencia de una laguna jurídica de entidad suficiente que justifique la aplicación de un derecho supletorio.
- Disposición Final Primera.
Este Consejo Jurídico se ha manifestado en repetidas ocasiones (Dictámenes 44/01 y 62/01, entre otros) sobre este tipo de habilitaciones a los titulares de las Consejerías que suponen una atribución de potestad reglamentaria que sólo es posible realizar mediante Ley, de modo que un reglamento sólo puede efectuar explícitas atribuciones de la misma, siempre que se haga de manera puntual y accesoria, con las concreciones suficientes para no vaciar de contenido la potestad que, originariamente, corresponde al Consejo de Gobierno. Por ello, se sugiere suprimir esta disposición y sustituirla, si ello resulta necesario, por habilitaciones más concretas.
- Disposición Final Segunda.
Se señala en esta disposición que «se faculta al Director del Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia para que, en caso de extraordinaria urgencia y necesidad, pueda exceptuar al interesado del requisito establecido en el punto 1 del artículo 5 del Decreto Nº 31/1994, de 25 de febrero, según redacción dada por el presente Decreto».
Las disposiciones finales de una norma constituyen una de las categorías que configuran la parte final de la misma, que se define partiendo de un doble criterio, el primero formal, según el cual estas disposiciones constituyen normas sobre normas y el segundo material, en virtud del cual las disposiciones finales regulan las relaciones de la norma de la que forman parte con el resto del ordenamiento jurídico. Partiendo de esta configuración el Consejo de Ministros, en Acuerdo de fecha 18 de octubre de 1991, por el que aprobó las Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley -contenido extensible a los proyectos de Reglamento-, establece que dichas disposiciones incluirán, por este orden:
a)Los preceptos que modifiquen el derecho vigente.
b)Las cláusulas de salvaguardia del rango de ciertas disposiciones, así como de salvaguardia de disposiciones normativas o de competencias ajenas.
c)Las reglas de supletoriedad.
d)Las autorizaciones y mandatos dirigidos a la producción de normas jurídicas (habilitaciones de desarrollo reglamentario, mandatos de presentación de proyectos de ley, etc.)
e)Las reglas sobre la entrada en vigor de la Ley y la finalización de su vigencia.
Pues bien, el precepto que nos ocupa no encaja en ninguna de las materias que pueden ser objeto de regulación mediante esta categoría de disposiciones, encontrando una mejor ubicación en el artículo 6 del Decreto 31/1994, al que se puede adicionar un nuevo apartado en el que se recoja que, excepcionalmente, en caso de extraordinaria urgencia y necesidad, debidamente acreditada y apreciada por el Director del ISSORM, podrá eximirse al interesado del cumplimiento del requisito establecido en el apartado 1 del artículo 5.
- Disposición Final Tercera.
Incluye una cláusula de entrada en vigor inmediata que limita, sin justificación aparente para ello, la posibilidad material de conocimiento de la norma, incumpliendo así lo establecido en las Directrices antes citadas. Se sugiere introducir una vacatio legis por el tiempo que la Consejería proponente considere adecuado para garantizar dicho conocimiento.
- Anexos.
Según disponen las referidas Directrices los anexos, cuando son varios, se numerarán en ordinales arábigos y, en todo caso, irán titulados.
Asimismo, en la restante parte dispositiva de la norma habrá siempre una referencia clara a cada uno de los anexos, sin que ésta figure en el Proyecto respecto del primer Anexo.
En relación con las cifras expresadas en pesetas que se reflejan en las tablas contenidas en los Anexos, se ha de tener en cuenta, si la norma se publica antes del día 1 de enero de 2002, lo previsto en el artículo 4 del Decreto 116/2000, de 29 de septiembre, por el que se establecen reglas y medidas para la adaptación al euro de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, haciendo constar a continuación el importe equivalente en la unidad de cuenta euro al tipo de conversión fijado. Si la publicación se produce después del día 31 de diciembre de 200l, sólo se podrá utilizar como unidad de cuenta el euro, de acuerdo con lo prevenido en los artículos 3 y 4.1 de la Ley 46/1998, de 17 diciembre, sobre introducción del euro.
La habilitación para la actualización de las cuantías que se refleja en el apartado 3 del Anexo II, debe recogerse en una disposición final, con indicación expresa del órgano con competencia para ello y conforme a un criterio objetivo, como puede ser el Índice de Precios al Consumo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.
El Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto número 31/1994, de 25 de febrero, sobre Ingreso y Traslado en Centros Residenciales de la Administración Regional para Personas Mayores, puede ser sometido a la aprobación el Consejo de Gobierno.
No obstante, a la vista de las modificaciones efectuadas, con el fin de salvaguardar los principios de seguridad y certeza jurídica, y de acuerdo con los más elementales principios de una buena técnica normativa, se debería promulgar un Decreto de integración, derogando en bloque el anterior.
SEGUNDA. Sin perjuicio de lo anterior, para que la aprobación sea de acuerdo con el criterio de este Consejo Jurídico, deberán atenderse las siguientes observaciones que se formulan con el carácter de esenciales, en aplicación de lo establecido en el artículo 61.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril:
- La realizada sobre la necesidad de coincidencia de los requisitos y baremos de ingreso contemplados en el Proyecto de Decreto con los establecidos por la Administración del Estado con carácter nacional (Consideración Cuarta).
- La realizada sobre la modificación del apartado 2 del artículo 2, suprimiendo la habilitación al Consejero de Trabajo y Política Social para la determinación de la «estructura orgánico-funcional de los centros residenciales» (Consideración Sexta).
- La realizada sobre la eliminación del requisito establecido con carácter general en el artículo 5, apartado 4, por
incurrir en ultra vires (Consideración Sexta).
- La realizada sobre la supresión del párrafo segundo del artículo 10, por hacer impracticable el derecho fundamental recogido en el artículo 18.4 de la Constitución Española (Consideración Sexta).
- La realizada sobre la necesidad de adecuar, en los términos que se indican en el cuerpo de este Dictamen, la previsión recogida en los artículos 17.6, 31.4, 39.3 y 46 sobre régimen de silencio administrativo aplicable, con el contenido del Proyecto de Ley de Adecuación de los procedimientos administrativos de la Región de Murcia a la LPAC (Consideración Sexta).
- La realizada sobre la exigencia de recoger en el artículo 21.3 el carácter provisional del ofrecimiento del recurso allí contemplado (Consideración Sexta).
- La realizada sobre la inclusión en el artículo 28.4 del Proyecto, de la necesidad de instruir expediente con audiencia del interesado para acordar el traslado forzoso de centro (Consideración Sexta).
- La realizada sobre la necesidad de completar el contenido del artículo 33.2 del Proyecto, con el establecimiento de un requerimiento previo al interesado antes de proceder a la exclusión del mismo de la lista de reserva (Consideración Sexta)
- La realizada sobre la modificación de la Disposición Final Primera en el sentido expresado en la Consideración Sexta.
- La realizada sobre la ubicación del contenido de la Disposición Final Segunda en un nuevo apartado adicionado al artículo 6 (Consideración Sexta).
- La realizada sobre la necesidad de contemplar, en los Anexos, como unidad de cuenta el euro (Consideración Sexta).
- La realizada sobre la necesidad de recoger en una Disposición Final la habilitación para la actualización de las cuantías que se refleja en el apartado 3 del Anexo III, con indicación del órgano competente para ello y de los criterios objetivos a los que aquélla se ajustaría (Consideración Sexta).
TERCERA. Recomendamos introducir el resto de correcciones que, por razón de una mejor sistemática, se sugieren en la Consideración Sexta del Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.