escudo
Consejo Jurídico de la Región de Murcia

Dictamen


First Previous 5251 5252 5253 Next Last
5448 resultados
Año: 2000
Número de dictamen: 49/00
Tipo: Proyectos de Reglamentos o Disposiciones Generales
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda
Asunto: Proyecto de Decreto que regula el funcionamiento del Registro de Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Dictamen:
Extracto de Doctrina
1. En cuanto a la Memoria del coste de la puesta en funcionamiento del nuevo órgano, entiende el Consejo Jurídico que habiéndose elaborado indicando que su aprobación no va a originar un mayor gasto, distinto y nuevo del contemplado en el vigente presupuesto, no significa que no vaya a tener coste alguno. El artículo 24 LG exige la memoria económica del coste, no la "del mayor coste" a que dará lugar. Entiende el Consejo Jurídico que estos documentos no debieran limitarse a pronunciamientos como el presente, siendo conveniente que se expliciten los costes estimados, con independencia de que originen o no mayores gastos de los que serían atendibles con los créditos ya consignados presupuestariamente."
2. La invocación de la Disposición Final Primera LCA como legitimadora del dictado del Decreto es, pues, correcta, pero no debe olvidarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria en este caso se ve condicionado por los parámetros o límites establecidos en su artículo 19, a cuya luz debe enjuiciarse el texto propuesto. A tal fin, por lo que al contenido del Registro respecta, resulta conveniente distinguir entre unos requisitos explícitos y otros implícitos.



ANTECEDENTES
PRIMERO
. El día 25 de noviembre de 1999 la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, elevó a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda un borrador de Decreto de Regulación del Funcionamiento del Registro de Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de Murcia (el Registro), junto con un informe jurídico. El borrador se elaboró para llevar a efecto la autorización concedida en la Disposición Final Primera de la Ley 3/1998, de 23 de julio, de Cajas de Ahorro de la Región de Murcia. Informado favorablemente por la Asesoría jurídica de la Secretaría General el 25 de enero de 2000, su titular lo remitió al día siguiente a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia.
SEGUNDO. Por oficio del día 1 de marzo de 2000, el Director General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos remitió al Secretario General de su Consejería un nuevo borrador de Decreto acompañado de copias de otras tantas normas reguladoras de órganos similares de diversas Comunidades Autónomas, enviando toda la documentación nuevamente a la Dirección de los Servicios Jurídicos, que emitió informe el 31 de marzo de 2000, haciendo determinadas observaciones.
TERCERO. Trasladado el anterior informe al Centro Directivo proponente, éste introdujo algunas modificaciones de las sugeridas elaborando un tercer y definitivo borrador que se halla unido al expediente, al que también se incorporó el informe de 2 de mayo de 2000 de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, así como el Extracto de Secretaría, de esa misma fecha. En tal estado de tramitación, mediante escrito de V.E. de 15 de mayo siguiente, fue remitido a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen.
A la vista de tales Antecedentes se hacen las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA
. Carácter del Dictamen.
El expediente remitido a la consideración de este Órgano Consultivo, que se refiere a un "Proyecto de Decreto por el que se Regula el Funcionamiento del Registro de Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de Murcia", es desarrollo reglamentario de la Ley 3/1998, de 1 de julio, de Cajas de Ahorro de la Región de Murcia (LCA), como expresamente se invoca en su Exposición de Motivos. En consecuencia, el Consejo Jurídico lo dictamina con carácter preceptivo, en aplicación del número 5 del artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo (LCJ).
SEGUNDA. Sobre la tramitación del expediente.
En la elaboración del Proyecto se ha cumplido lo establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (LG). Ha sido iniciado por órgano competente, la Dirección General de Presupuestos, Planificación y Fondos Europeos (la Dirección General) de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad Autónoma (la Consejería), de acuerdo con la facultad que le atribuye el apartado b) del artículo 19 del Decreto 60/1996, de 2 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería, en relación con el artículo 1 del Decreto 55/1999, de 20 de julio, de órganos directivos de la misma.
No obstante lo dicho, es preciso referirse a dos defectos de tramitación sobre los que ya se ha pronunciado el Consejo Jurídico en anteriores ocasiones: la necesidad de confeccionar la memoria económica y la conveniencia de una más rigurosa observancia del trámite de audiencia.
Con relación al primero ha de señalarse que al borrador inicial de Decreto se acompañó un informe justificativo de su necesidad y oportunidad, pero no así la memoria económica estimativa del coste que originará su aprobación. La ausencia fue justificada por la Dirección General por la circunstancia de que la aplicación del Decreto no generaría "nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente en los Presupuestos de la Administración Pública Regional y de sus Organismos Autónomos...", mención hecha en la diligencia confeccionada por dicho Centro Directivo, el 2 de mayo de 2000, entendiendo con ella subsanada la falta puesta de manifiesto por la Dirección de los Servicios Jurídicos. Sin embargo, en éste como en otros casos anteriormente examinados, el Consejo Jurídico no participa de ese criterio, por los argumentos expresados en el apartado 2º de la Consideración Segunda de su Dictamen nº 38/2000:
"En cuanto a la Memoria del coste de la puesta en funcionamiento del nuevo órgano, entiende el Consejo Jurídico que habiéndose elaborado indicando que su aprobación no va a originar un mayor gasto, distinto y nuevo del contemplado en el vigente presupuesto, no significa que no vaya a tener coste alguno. El artículo 24 LG exige la memoria económica del coste, no la "del mayor coste" a que dará lugar. Entiende el Consejo Jurídico que estos documentos no debieran limitarse a pronunciamientos como el presente, siendo conveniente que se expliciten los costes estimados, con independencia de que originen o no mayores gastos de los que serían atendibles con los créditos ya consignados presupuestariamente".
En cuanto al trámite de audiencia, se observa que no se ha dado traslado del Proyecto a ningún órgano de la Administración Regional, salvo a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia. Entiende el Consejo Jurídico que hubiera sido deseable una mayor participación en su elaboración por las mismas razones expuestas en su Dictamen nº 1/2000, en cuya Consideración Segunda se dice: "El artículo 24 LG exige que se recaben, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previos preceptivos, los estudios y consultas que se estimen convenientes para garantizar la legalidad y acierto del texto. Verdad es que la apreciación de esa conveniencia corresponde hacerla al órgano encargado de la elaboración, pero ésta, como todas las competencias que corresponden a los órganos administrativos, ha de ejercerse ponderando la totalidad de los intereses implicados. De esta manera se expresa el apartado b) del número 1 del artículo 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), al referirse a las relaciones entre las diversas Administraciones Públicas, siendo aplicable, con mayor razón, a las de los diversos órganos del mismo complejo organizativo".
En el caso presente, una consulta al Consejo Económico y Social, que aglutina la representación de muchos de los intereses afectados, así como a las entidades implicadas en la regulación que se propone, hubiera enriquecido el prevenido trámite de audiencia.
TERCERA. Sobre el alcance de la potestad reglamentaria ejercida.
La Disposición Final Primera LCA autoriza al Consejo de Gobierno para adoptar cuantas medidas y dictar las disposiciones que sean necesarias para su desarrollo y ejecución. Es una atribución de naturaleza genérica que en nada se distingue de la fórmula habitualmente utilizada en otras leyes aprobadas por la Asamblea Regional. Por ese carácter genérico se presenta a modo de "cláusula residual" respecto de apoderamientos específicos para el dictado de normas de desarrollo de preceptos concretos del mismo texto normativo. Esto es lo que ocurre en el caso presente. A lo largo del texto legal hay diversas y numerosas remisiones a reglamento sobre las que ya se pronunció este Consejo Jurídico cuando informó el Anteproyecto LCA. En el número 5 del apartado II, Consideraciones Generales, de su Dictamen nº 6/1998, se decía: "
La segunda cuestión es la colaboración que entre ley y reglamento debe establecerse para completar la regulación pretendida, en la que la técnica de la remisión normativa actúa como legítimo cauce de conexión entre ambos tipos de normas, técnica de amplia utilización en el anteproyecto, no siempre con idóneo grado de ajuste.
Así, mientras que las remisiones al reglamento realizadas en los artículos 17.3, 28.2 y 19.3, e) no plantean duda sobre su comprensión, las de los artículos 8.4 y 23.2 son remisiones en blanco que no ofrecen criterio al reglamento para desarrollar la ley.
En una posición intermedia está la remisión hecha en el artículo 21, que sólo se refiere a la forma de solicitar y conceder la autorización previa, lo que indica que el anteproyecto debería, de una parte, establecer los principios normativos materiales que deben identificar las inversiones susceptibles de ser sometidas a autorización, y de otra, someter su desarrollo también a la posterior remisión reglamentaria.
A este respecto, las remisiones realizadas en los artículos 24.2 y 25.1 también deberían ser más explícitas en cuanto a la orientación que debe presidir el desarrollo reglamentario, especificando los criterios y finalidades pretendidos".
La invocación de la Disposición Final Primera LCA como legitimadora del dictado del Decreto es, pues, correcta, pero no debe olvidarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria en este caso se ve condicionado por los parámetros o límites establecidos en su artículo 19, a cuya luz debe enjuiciarse el texto propuesto. A tal fin, por lo que al contenido del Registro respecta, resulta conveniente distinguir entre unos requisitos explícitos y otros implícitos.
En el primer grupo se sitúan los datos que necesariamente han de inscribirse en el Registro -apartados a) a g) del número 2, y a) a d) del número 3 del artículo 19 LCA-, que deben ser contemplados en el reglamento de desarrollo. En el segundo incluimos los derivados del apartado e) del número 3 de ese mismo artículo, esto es "Cualquier otra información que se determine reglamentariamente, siempre que sea precisa para el ejercicio de las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia sobre Cajas de Ahorros". Quiere decir ello que por vía de reglamento se puede acordar la inscripción de otros datos distintos de los de la LCA, mas para ello será necesario que se dé el presupuesto legitimador de que su constancia "... sea precisa para el ejercicio de las competencias que corresponden a la Comunidad...". Este límite, referido inicialmente sólo a los datos a consignar en la Sección Segunda del Registro, pues únicamente a ella se refiere el número 3 del artículo 19 LCA, también es aplicable a los que reglamentariamente pudieran ampliar el contenido mínimo de la Sección Primera, ya que en tal sentido ha de entenderse también el reenvío que el apartado h) del número 2 de este artículo hace a "cualquier otro contenido que se determine reglamentariamente". A la vista de lo dicho estamos en condiciones de indicar que la regulación que se proyecta debe servir para posibilitar el ejercicio de las competencias propias de la Comunidad Autónoma en la materia, en modo que no postergue esa meta a futuras normas, actitud incompatible con los principios de economía de producción normativa y seguridad jurídica.
Desde ese punto de vista, a lo largo del texto de la LCA pueden encontrarse multitud de actos de los órganos de la Comunidad Autónoma a través de los cuales ésta interviene en las actividades de las Cajas, actos propios del protectorado que sobre ellas asume, debiendo responder el ejercicio de esa función a los principios que enumera el artículo 2 LCA. En consecuencia, a la hora de redactar el Proyecto debieron tenerse en cuenta tales principios para ampliar el catálogo de datos que deben constar en el Registro. No ha sido así, pues se observa que la determinación de los datos a inscribir en la Sección Primera (artículo 2º.2 del Proyecto) se ha limitado a reproducir -y no literalmente- los requisitos exigidos en la Ley (artículo 19.2, apartados a] a g]), de lo que pudiera desprenderse la innecesariedad de otros diferentes. No lo entiende así el Consejo Jurídico. Hay un dato, el de inicio o suspensión de la actividad propia del objeto social, cuyo conocimiento es imprescindible para que la Comunidad Autónoma pueda ejercer la competencia prevista en el artículo 9 LCA de revocar las autorizaciones concedidas, competencia que concreta el principio de estímulo y vigilancia del cumplimiento de su función económico-social [apartado d) del artículo 2 LCA]. Téngase en cuenta que la falta de inicio de esa actividad por tiempo superior a 12 meses desde que se concedió la autorización para la creación de la Caja, o su suspensión de hecho por un período superior a 6 meses [apartados a) y b) del artículo 9 LCA], es causa de posible revocación de la autorización por el Consejo de Gobierno, a propuesta de la Consejería de Economía y Hacienda (artículo 9.2 LCA), y la revocación llevará consigo una consecuencia tan grave como es la disolución y apertura del período de liquidación (artículo 9. 3 LCA).
Como conclusión podemos indicar que entre los datos que deben inscribirse en la Sección Primera del Registro se ha de incluir el relativo a la fecha de inicio y suspensión de las actividades específicas de su objeto social.
CUARTA. Sobre el articulado, Disposiciones Adicionales y Finales.
1º. El artículo 19 LCA emplea la denominación de "Registro de Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de Murcia". Coherentes con ella son todas las alusiones hechas en el Proyecto, excepto la del número 2 del artículo 1º que emplea la de "Registro de Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia". Aunque no puede inducir a error, mejorará la norma sustituyendo esta última por la prevista en la LCA.
2º. En el artículo 2.2 del Proyecto se concretan los datos que han de constar en la Sección Primera del Registro. Entre los indicados en el artículo 19.2 LCA y éstos hay algunas diferencias cuya justificación ha de analizarse. Estarán justificadas si, como ya se dijo, responden a la finalidad de posibilitar el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma.
Desde esa perspectiva observamos que la primera de ellas es la sustitución en el apartado a) de la palabra "institución", prevista en la LCA, por "entidad", cambio operado a solicitud de la Dirección de los Servicios Jurídicos. Lo cierto es que este Centro Directivo propuso la utilización de cualquiera de ellos con el fin de evitar la referencia a la "Caja" del segundo borrador. Siendo de nula trascendencia el empleo de uno u otro término, puesto que no varía el sentido del texto, hubiera sido preferible referirse a "institución" para así ser íntegramente respetuoso con la dicción de la LCA.
La segunda, por el contrario, sí tiene trascendencia. Es la inclusión en el apartado c) del número 2 de este artículo del Proyecto, de la necesidad de inscribir la escritura de fundación, no sólo su fecha como exige el apartado c) del número 2 del artículo 19 LCA. Ha sido una cuestión discutida en el proceso de elaboración del texto definitivo. La Dirección General optó finalmente por su inclusión, amparándose en que el artículo 5.1 LCA dispone que "... concedida la autorización por el Consejo de Gobierno, la creación de la nueva Caja habrá de hacerse mediante escritura pública que se inscribirá en el Registro de Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de Murcia...", de donde dedujo que era la escritura, no sólo su fecha, la que debía tener acceso al Registro. Es esta una forma de resolver la duda acudiendo a una interpretación literal que, como tal, podría ser contradicha utilizando el mismo criterio para defender que como quiera que el artículo 19 LCA es una norma especial para el Registro y únicamente exige la constancia de la fecha de la escritura fundacional, debe prevalecer sobre la previsión general del artículo 5.1 LCA. La cuestión, según este Consejo Jurídico, ha de ser resuelta utilizando, además del literal, otros criterios de interpretación de las normas. Una interpretación sistemática y finalista permite llegar a la misma conclusión, aunque con alguna rectificación que mejore el texto. Observando con detenimiento el Proyecto se advierte que la escritura fundacional ha de tener el contenido mínimo exigido por el artículo 6 LCA, de alguno de cuyos datos ya exige su inscripción el artículo 19 (identidad de los fundadores y Estatutos). La inscripción del resto de la escritura fundacional podrá ser exigida reglamentariamente si su conocimiento contribuye, como dijimos, a facilitar el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma. Así es a criterio del Consejo Jurídico, pues la composición del Patronato, órgano encargado inicialmente de la administración y representación de la Caja (apartado c) del artículo 6.1 LCA) es un dato que permitirá el ejercicio de la función de vigilancia para garantizar su actuación de acuerdo con los criterios de democratización, independencia, eficacia y transparencia de la organización y funcionamiento de sus órganos de gobierno. Por consiguiente, se estima adecuada la inscripción de la escritura fundacional íntegra, lo que evita tener que hacer la mención expresa a su fecha, siendo esta la mejora técnica que se propone.
3º. En el número 3 del artículo 2 del Proyecto se dice que se inscribirán en la Sección Segunda "... las Cajas de Ahorros que, operando en la Comunidad Autónoma de Murcia, tengan su domicilio social en otra Comunidad ...". Dos correcciones técnicas se proponen: la primera consiste en la rectificación del nombre de nuestra Comunidad por el de "Comunidad Autónoma de la Región de Murcia"; la segunda es para cambiar la alusión a las Cajas que tengan su domicilio social "... en otra Comunidad..." por el de las que " no tengan su domicilio social en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", fórmula más amplia pues permite incluir a lugares no incardinados administrativamente en una Comunidad Autónoma (Ceuta y Melilla, en el caso de España, y cualquiera de otro país).
4º. Observaciones al artículo 4º del Proyecto.
a) El título de este artículo induce a pensar que regula exclusivamente el primer asiento relativo a una Caja de Ahorros, esto es, el equivalente al asiento de inmatriculación de una finca en el Registro de la Propiedad. Siendo así, carece de sentido que el apartado a) del número 1 aluda a la copia autorizada de escritura pública "... si fuera precisa para acreditar la existencia del acto a inscribir", pues la creación de la Caja habrá exigido, no permitido, su otorgamiento. Del mismo modo, si el proceso de creación de una Caja culmina con un único acto a inscribir, no tendría sentido la alusión que hace el número 3 del artículo 4º a que se inscribirán de oficio aquellos datos de los que la Consejería tenga conocimiento en virtud de las autorizaciones administrativas otorgadas en relación con "los actos a inscribir", en plural. Ambos ejemplos están poniendo de manifiesto que lo que el artículo del Proyecto regula no es realmente la "Inmatriculación" de una Caja, sino el procedimiento ordinario de practicar las inscripciones, entendiendo por tal aquél que permite la primera anotación de un dato en el registro, referido o no al acto de constitución de la Caja. Prueba de lo que decimos la encontramos en la circunstancia de que la propia Dirección General, ante las dudas planteadas sobre este extremo por la Dirección de los Servicios Jurídicos, en su diligencia de 2 de mayo de 2000, justifica el mantenimiento del párrafo aduciendo que su sentido es no obligar a las entidades a solicitar la inscripción de aquellos datos que provienen de la propia Administración, en concreto, las autorizaciones otorgadas en relación con "... la creación, fusión, disolución y liquidación ...". Interpretando el artículo en el modo expuesto cobran sentido todas las previsiones que contiene.
Esto obliga a sustituir el título actual por el de "Procedimiento de inscripción", configurándose como un procedimiento que ordinariamente se habrá iniciado a solicitud de parte. No obstante, en determinados casos podrán practicarse inscripciones de oficio: las de datos conocidos por la Administración en virtud de sus propias actuaciones, según el texto actual. Esto exige asimismo otra precisión para modificar el número 3 de este artículo que, como vemos, limita la actuación de oficio a los que se conozcan como consecuencia de las distintas autorizaciones a conceder, pues se estima preferible extenderlo a cualquier actuación administrativa, no sólo la autorizante, para lo que bastaría con referirse a cualquier dato del que tenga conocimiento fehaciente la Consejería, aunque no haya sido facilitado por la Caja afectada.
b) De igual modo, habrá que eliminar el párrafo primero del número 1 del artículo, que es el que limita su regulación a la primera inscripción de una Caja de Ahorros, quedando el texto ya referido a cualquier inscripción.
5º. El plazo máximo establecido en el artículo 7º para la emisión de certificaciones -15 días- se considera excesivo si se pone en relación con el plazo máximo de tramitación de la inscripción del artículo 4º -20 días- y con la circunstancia de que el Registro esté soportado informáticamente, permitiendo una gestión más rápida. No se estima proporcionado el tiempo previsto para responder a una petición que no precisa de mayor análisis que el relativo a la concurrencia o no del interés legítimo exigido por el artículo 19 LCA.
6º. La Disposición Adicional Primera establece que "Las Cajas de Ahorros que a la entrada en vigor de la Ley 3/1998 ... estaban inscritas en el Registro ... mantienen los datos de la inscripción anterior...". Entiende el Consejo Jurídico que la idea de continuidad o mantenimiento de los datos inscritos actualmente no está bien expresada debiendo rectificarse el texto en tal sentido.
7º. La redacción de la Disposición Final Segunda no es la que pretendía la Dirección General, a tenor del deseo expuesto en la diligencia de 2 de mayo de 2000, pues el texto ha mantenido la expresión "el día siguiente" que debió ser eliminada. Haciéndolo ahora se conseguirá ese efecto.
QUINTA. Sobre la numeración de los artículos.
Es más acorde con una buena técnica normativa que los artículos se expresen con números cardinales en vez de ordinales, debiendo actuarse en consecuencia.
En virtud de las anteriores Consideraciones, el Consejo Jurídico emite las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.
El Proyecto de Decreto por el que se regula el funcionamiento del Registro de Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de Murcia puede ser sometido a la aprobación del Consejo de Gobierno.
SEGUNDA. No obstante, para que dicha aprobación sea de acuerdo con el criterio de este Consejo Jurídico, deberán atenderse las siguientes observaciones que se formulan con el carácter de esenciales, en aplicación de lo establecido en el artículo 61.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril:
- Consideración Tercera, sobre inscripción en la Sección Primera del Registro de las fechas de inicio y suspensión de las actividades específicas del objeto social de las Cajas de Ahorros.
- Consideración Cuarta, 1º, sobre modificación del apartado c) del artículo 2.2 del Proyecto, manteniendo la referencia a la escritura fundacional y suprimiendo la expresión de su fecha.
- Consideración Cuarta, 4º, sobre modificación de la redacción del artículo 4º del Proyecto en el sentido allí expresado.
No obstante, V.E. resolverá.