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Consejo Jurídico de la Región de Murcia

Dictamen


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Año: 2000
Número de dictamen: 45/00
Tipo: Anteproyectos de Ley
Consultante: Consejería de Política Territorial y Obras Públicas
Asunto: Anteproyecto de la Ley del Suelo de la Región de Murcia(1ª parte).
Dictamen:
Extracto de Doctrina
1. El Tribunal Constitucional (TC) ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance de la competencia autonómica en materia de urbanismo, a través de la importante y compleja Sentencia nº. 61/1997, de 20 de marzo (en lo sucesivo STC 61/1997), en la que deslinda las competencias estatales que inciden en esta materia. Del referido pronunciamiento extraemos solamente aquellos criterios competenciales a cuya luz se va a examinar el contenido material del Anteproyecto dictaminado:
1) La competencia de las Comunidades Autónomas al respecto se extiende, según el mencionado Tribunal, a las "concretas potestades, tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación".
2) Pero la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma sobre urbanismo ha de integrarse "con aquellas normas estatales, que si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística (establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad, determinados aspectos de la expropiación forzosa, de la responsabilidad administrativa, ordenación de registros e instrumentos públicos)".
2. El Anteproyecto surge con la vocación de código urbanístico completo (de ahí que, como ya se expondrá, carezca de sentido que no se derogue expresamente alguna disposición autonómica, como la Ley 3/1997, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor), cuya justificación, según su Exposición de Motivos, radica en la necesidad de adaptación a los cambios legislativos (Ley estatal 6/1998) y a los principios exigidos por la sociedad, que ponen especial énfasis en la relación entre el urbanismo, la cohesión social, el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente y del patrimonio citados en el apartado Cuatro de la Exposición de Motivos, de la que nos ocuparemos más adelante.

3. También se apoya el presente Anteproyecto en la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para la organización, régimen jurídico y funcionamiento de las instituciones de autogobierno (artículo 10.uno.1 EA) que, en el concreto aspecto organizativo, se plasma en el Título I con la regulación de los órganos autonómicos en esta materia.
4. A tenor de la STC 61/1997 y de la literalidad del artículo 7 de la Ley 6/1998, no comparte este Consejo Jurídico el criterio de determinados Organismos sobre la posibilidad de crear otra clase de suelo para las zonas de huerta tradicional, distinta de las recogidas en dicha normativa estatal. En efecto, esta Sentencia viene a señalar que "la fijación de tres posibles clasificaciones es presupuesto de la propiedad de suelo, de la que se derivará un régimen jurídico también distinto. Sin esta clasificación previa que encaja en el artículo 149.1.1º CE no sería posible regular condición básica alguna del ejercicio del derecho de propiedad urbana, que el precepto reserva al Estado, puesto que constituye la premisa, a partir de la cual se fijan tales condiciones básicas". De ahí que el precitado artículo 7 de la Ley 6/1998 exija a la legislación autonómica la equivalencia de sus clases de suelo a los tipos previstos en la Ley estatal, lo cual ha supuesto que alguna Comunidad Autónoma, que disponía de una normativa anterior que amparaba otra clase de suelo (así la Ley 1/1997, de 24 de marzo, Reguladora del Suelo de Galicia, que creó la clase de suelo de núcleo rural), haya tenido que dictar una instrucción para buscar su equivalencia con las clases estatales, en concreto, con el suelo urbano, para determinar el régimen jurídico básico que resulta de aplicación. Otro aspecto diferente es la creación de categorías, dentro de cada clase de suelo, en las que sería posible subsumir las zonas tradicionales de huerta, donde efectivamente el legislador autonómico tiene libertad para establecerlas, habiendo previsto el Anteproyecto una categoría especial para los asentamientos con frente a un camino público tradicional en suelo urbano y urbanizable (artículos 59.5 y 62.2) o, pudiendo subsumirse en la protegida, en suelo no urbanizable, cuando sea merecedora de una especial protección (artículo 73).
5. La modificación introducida por el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, al suelo no urbanizable (artículo 9 apartado 2) de la Ley 6/1998, consiste en la supresión del criterio "de inadecuación para un desarrollo urbano" para clasificar suelo no urbanizable. La supresión de este criterio de la normativa básica estatal afecta, por tanto, a la categoría prevista en el Anteproyecto de suelo no urbanizable por inadecuado (artículos 61.3; 74, 222 en la remisión que efectúa), que habrá de suprimirse del Anteproyecto como tal criterio a tener en cuenta por el planeamiento general.
6. Debe clarificarse el régimen de deberes de los propietarios de suelo urbano pertenecientes a las categorías "especial y núcleo rural", sin que tampoco puedan entremezclarse los deberes de los suelos consolidados y no consolidados, sin ajustarse a la legislación básica estatal. En todo caso, debemos manifestar la perplejidad que produce que a suelos urbanos consolidados se les pueda aplicar la cesión del 25% de la parcela (sistema de cesión de viales) cuando, de acuerdo con la normativa estatal, los propietarios de esta categoría sólo están obligados a completar la urbanización para que adquieran la condición de solar, resultando excesiva la cesión del 25%.
7. El Consejo Jurídico considera que siendo el "ius aedificandi" el eje mismo de la manifestación de dominio, la remisión que se hace al planeamiento respecto a la cuantía del aprovechamiento suscita la problemática de que al formar parte este aprovechamiento susceptible de apropiación por los propietarios del derecho de propiedad, la regulación habrá de ser por ley estatal o autonómica, según la distribución de competencias establecida para el sistema de propiedad urbana, por imperativo de los principios de reserva de Ley y de legalidad (artículos 33.2, 53.1 y 103.1 CE), de acuerdo con la STC 61/1997.
8. Al establecerse la posibilidad de reducir los costes de urbanización sólo en dos sistemas de gestión (uno público y otro privado) en detrimento de los restantes, rompe los criterios que sustentan la regla general. Por otra parte, se cumpliría esta posibilidad de reducir las cargas en actuaciones que resulten excesivamente gravosas en relación con el aprovechamiento previsto, regulando su aplicación no sólo en suelo urbano (artículo 162.2). Finalmente, como ha indicado el CES, el Anteproyecto no ha previsto qué ocurre en relación con los costes de urbanización cuando la cesión se realice en metálico, a requerimiento de la Administración actuante.

9. El Anteproyecto contempla esta figura de usos y obras provisionales en todas las clases y categorías de suelo, con independencia de que se trate de suelos en proceso de ejecución o preservados de ésta (incluso en suelo no urbanizable, artículos 72 y 73 del Anteproyecto). Aquí nos encontramos con la primera falta de acomodación a la excepcionalidad de esta figura, constituyendo un cajón de sastre, teniendo en cuenta, además, que se ha suprimido la intervención de la Administración Regional (salvo en suelo no urbanizable), como anteriormente estaba previsto en el artículo 4.15 de la Ley 10/1995. Por otra parte, la descripción de la provisionalidad contenida en el artículo 90 hace referencia a dos supuestos (bien sea por las características técnicas de la misma, o por la temporalidad de su régimen de explotación), que parecen alternativas cuando en realidad han de concurrir siempre, para el caso obras, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
10. Por lo que se refiere al canon del artículo 222, su aplicación debe limitarse a las obras y construcciones no vinculadas o conformes con su naturaleza rústica, pues sólo en esos casos habrá una atribución de uso urbanístico, distinto al rústico, y sólo entonces existirá "acción urbanística" de los poderes públicos legitimadora del rescate de plusvalías. Por ello, no puede exigirse el canon para todas las autorizaciones en suelo no urbanizable que no sean de utilidad o titularidad pública.
11. Por lo que se refiere al canon de "regularización formal" previsto en el artículo 233, es del todo improcedente. En efecto, la comunidad no puede rescatar plusvalías cuando la existencia de la construcción se debe no a una atribución de aprovechamiento urbanístico efectuada por la Administración, sino a la mera imposibilidad de ésta de eliminar todo o parte del uso o construcción ilegal por haber transcurrido el plazo de prescripción de que disponía para ello. En tal caso, la Disposición Transitoria Quinta del TRLS 92, declarada básica y no anulada por la STC 61/97, previene que las edificaciones existentes a la entrada en vigor de la Ley 8/90, de 28 de julio, situadas en suelos urbanos o urbanizables respecto de los que ya no proceda dictar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, se entenderán incorporadas al patrimonio de su titular.
12. El visado colegial no se contempla como obligatorio en la normativa básica estatal, ya que la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en Materia de Colegios Profesionales, estableció el visado cuando así lo dispongan expresamente los Estatutos de cada colegio. Por tanto, la normativa regional (artículo 129, último párrafo) no puede imponerlo con carácter obligatorio (se dice en el artículo "deberán ser visados") y menos como requisito administrativo imprescindible para aprobar definitivamente los Planes y proyectos de iniciativa particular.
13. Según se desprende de la doctrina sentada en la STC 149/1991, de 4 de julio, las CCAA pueden incidir en la normativa sobre ordenación del litoral fundamentalmente a través de dos títulos competenciales: la ordenación del territorio y las normas adicionales a las del Estado sobre protección del medio ambiente, quedando limitados ambos por las competencias estatales sobre normas básicas en materia de medio ambiente y el estatuto jurídico del demanio estatal marítimo-terrestre.
14. Ha optado el Anteproyecto por suprimir la distinción entre municipios, por razón de su población, a la hora del reconocimiento de sus facultades, lo que es una opción admisible para el legislador autonómico, si bien es cierto que la LBRL (artículo 2) establece como criterio para la atribución de competencias la capacidad de gestión de la entidad local, lo que reconoce el Anteproyecto en relación con la disciplina urbanística (artículo 208, párrafo 1). Sin embargo, a pesar de admitir la posibilidad de que los Ayuntamientos no dispongan de medios técnicos, jurídicos y materiales suficientes, el Anteproyecto les reconoce las mismas competencias, con independencia de su capacidad de gestión, lo cual es una contradicción que debiera salvarse para no privar de congruencia a la concepción legal.
15. La Administración Regional puede requerir a un Ayuntamiento para que revise su Plan a fín de acomodarlo a un instrumento de planificación regional y, si no lo hiciera, subrogarse para tal cometido (previo trámite de audiencia al Ayuntamiento correspondiente) en las competencias municipales, de acuerdo con lo establecido por el artículo 60 LBRL. Sin embargo, la Administración Autonómica no puede suspender directamente el acuerdo de aprobación definitiva de un Plan (y, por tanto, su vigencia), de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el modelo de autonomía municipal por el que ha optado el legislador estatal en la LBRL, uno de cuyos elementos fundamentales es la exclusión de la potestad gubernativa para suspender los acuerdos de las Corporaciones Locales.
16. El Anteproyecto no ha clarificado las interrelaciones de los instrumentos de ordenación territorial con la figura de los PORN (Planes de Ordenación de Recursos Naturales) cuando, de acuerdo con la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, prevalecen sobre los instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos (artículo 5), a diferencia de alguna legislación autonómica que los incardina remitiéndose a su legislación específica. Tampoco contempla a los PORN como fuente de protección específica en suelo no urbanizable (teniendo en cuenta que prevalecen sobre los instrumentos de ordenación del territorio), de ahí que se coincida con la Consejería competente en materia de medio ambiente en la conveniencia de su inclusión en el artículo 61.1, citándose a esta figura junto a los instrumentos de ordenación del territorio.
17. La regulación contenida en el Anteproyecto sobre la Comisión de Coordinación de Política Territorial no refleja plenamente ni los objetivos de su creación (Exposición de Motivos e Informe Extracto del Centro Directivo correspondiente) ni tampoco se ha incardinado adecuadamente su intervención en los procedimientos de aprobación de los instrumentos de ordenación territorial, teniendo en cuenta su carácter interadministrativo.
18. Bajo la denominación de Actuación de Interés Regional se contemplan dos tipos de actuaciones diferentes (artículo 38), una encuadrable en la competencia de ordenación del territorio (los proyectos supramunicipales de uso y dominio público, como carreteras, puertos, obras hidráulicas, dotaciones, etc., recogidos en el apartado 1, b) del citado artículo) y, otra, más próxima al ejercicio de una competencia urbanística de carácter regional, consistente en la ordenación de las zonas del territorio para facilitar el desarrollo económico y social de la región mediante actuaciones en materia de vivienda, actividades (...), prevista en el apartado 38.1,a). De ahí que deban distinguirse en el Anteproyecto, en cuanto a sus requisitos y efectos.
19. El problema de la equidistribución se ha tratado por el Anteproyecto de forma dispersa y difusa, con ocasión de los derechos de los propietarios de las distintas clases de suelo (artículos 64.2 y 65, c) y con ocasión del Plan General (artículos 96, f) y g), 98.1,b) y 98.2, c) ), para ser tratado, finalmente, como determinación, más concretamente, en los potestativos planes parciales (artículos 103, d, e y f). La concreción última del sistema de equidistribución del artículo 55 queda confiada, en último término, al plan parcial, cuando se trata de materia de Ley regional, con lo que se produciría una especie de deslegalización.
20. A juicio de este Consejo Jurídico la seguridad jurídica de los propietarios y la adecuada consecución de los fines de las entidades locales requieren más y mejores concreciones al respecto y, en particular, determinar un régimen jurídico estructurado del urbanizador, que sistematice sus derechos y obligaciones con independencia de su modo de selección y, muy en especial, su retribución, huérfana en el Anteproyecto de orientación cuantitativa alguna (...)La reserva de función pública que reconoce el Anteproyecto (art. 3 y concordantes) es el fundamento al que debe recurrirse para comprender la dimensión jurídica de que se admita la intermediación de agentes empresariales profesionalizados, dato que permite inferir que tal actuación tiene contenido económico susceptible de explotación (art. 156 LCAP) y que ese beneficio debe ser adecuado al mercado y, en términos de precio, debe reunir en cada caso la cualidad de cierto (art. 14 LCAP). Es obligado recordar que el TRRL recoge como una clase de obras locales las de urbanización (art.80), concepción a la que no es ajena el Anteproyecto si se atiende a su artículo 164, denominado "recepción de obras de urbanización".
21. La determinación de los supuestos expropiatorios en materia de urbanismo corresponde a la legislación autonómica, de conformidad con lo previsto en el artículo 34 de la Ley 6/1998, a los que habrá de añadirse el establecido por la legislación básica relativo al incumplimiento de la función social de la propiedad, que se desarrolla en el artículo 191.1, b) del Anteproyecto, cuando se incumplan los plazos fijados en los instrumentos de planeamiento y gestión. A ellos debería añadirse el supuesto de incumplimiento de los plazos para edificar, como alternativa a la venta forzosa prevista en el artículo 205, tal y como se prevé en otras legislaciones autonómicas.
22. Si la finalidad del patrimonio municipal del suelo (artículo 196) es facilitar la ejecución del planeamiento urbanístico, obtener reservas de suelo, contribuir a la regulación del mercado de suelo y disminuir la repercusión de éste sobre la vivienda, carece de justificación que se prevea la constitución de reservas de terrenos en suelo no urbanizable (artículo 199) cuando este suelo, de acuerdo con la legislación estatal y el Anteproyecto, se preserva del proceso urbanizador y edificatorio por tratarse de un suelo especialmente protegido.
23. Para aprobar las modificaciones de zonas verdes públicas previstas en el planeamiento, se ha exigido en la legislación urbanística estatal y en el derecho autonómico un procedimiento cualificado con el objeto de preservar un estándar que favorece la calidad de vida de los ciudadanos. Así, el artículo 162 del Reglamento de Planeamiento, que desarrollaba el TRLS de 1976, establecía la competencia del máximo órgano ejecutivo y el informe del Consejo de Estado. El TRLS de 1992 también estableció (artículo 129) que estas modificaciones se aprobaran por el órgano ejecutivo superior de la Comunidad Autónoma, previo informe favorable del Consejo de Estado u órgano autonómico que corresponda. De ahí que la ley regional 10/1995 atribuyera esta competencia al Consejo de Gobierno previo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma. El Anteproyecto no recoge ninguna singularidad en el procedimiento, limitándose a señalar que se justificará el interés público y las afecciones resultantes, a diferencia de otras leyes autonómicas que siguen manteniendo unos requisitos cualificados para su aprobación, entre ellos el informe del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma (artículo 58.3 de la Ley 5/1999, de Castilla y León; artículo 74.2 de la Ley 5/1999, Urbanística de Aragón). La anterior reflexión no viene motivada porque este Consejo Jurídico considere que ha de exigirse su Dictamen en dichas modificaciones, ya que su previsión, en todo caso, corresponde al legislador autonómico, sino por el hecho de que se disminuyan las garantías de protección respecto a las zonas verdes públicas previstas en el planeamiento que repercuten en la calidad de vida de los ciudadanos. De ahí que se considere que debe establecerse un procedimiento cualificado para aprobar estas modificaciones, debiendo mantenerse, según opte la Consejería proponente, por el Informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos o por el de este Órgano Consultivo.

24. Debe eliminarse (del artículo 249) el requisito de que "se mantengan los hechos" para poder incoar un nuevo procedimiento sancionador tras el caducado si no ha prescrito la infracción. En efecto, si los hechos siguen siendo perseguibles por la Administración tras la caducidad o perención del procedimiento, no es necesario que en tal momento se mantengan los hechos que dieron lugar a su incoación, esto es, que siga existiendo la construcción o el uso prohibido, o que se haya procedido a cumplir lo que en su momento se incumplió, pues se trata de sancionar precisamente aquella conducta infractora. Cuestión distinta es el efecto que el mantenimiento o no de los hechos, posteriormente al momento en que se cometieron, pueda tener en el procedimiento sancionador, como atenuante o agravante, y en el restablecimiento de la legalidad urbanística, pues puede que se haya vuelto ya a la situación anterior a la infracción y no haya nada que restablecer. El precepto parece acoger alguna opinión doctrinal minoritaria que sostiene la imposibilidad de incoar nuevo procedimiento sancionador cuando el primero caducó, a pesar de que no haya prescrito la infracción. Dicha tesis olvida el carácter meramente formal del instituto de la caducidad del procedimiento (que acarrea meramente su archivo por paralización excesiva en su tramitación) frente a la institución de la prescripción, que atiende a razones materiales de seguridad jurídica del ciudadano, que deben ser compatibles con el interés público a cuya protección se enderezan las potestades administrativas. Por ello, si la acción punitiva no ha prescrito, la Administración tiene el deber de incoar nuevo procedimiento para perseguir la infracción. Eso sí, y como adecuado contrapeso entre interés público y seguridad jurídica del infractor, es razonable que no se admita que el incumplimiento de la Administración de su deber de dictar una resolución en un plazo determinado opere a su favor y en contra de aquél, por lo que, con lógica, el artículo 92.3 LPAC establece que los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción, principio que ha de ser aplicable a toda clase de procedimiento, tanto a los iniciados de oficio como a instancia de parte.


Dictamen nº 45/2000



ANTECEDENTES




PRIMERO.- La Secretaría General de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas (hoy de Obras Públicas y Ordenación del Territorio) elaboró conjuntamente con la extinta Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda el borrador del Anteproyecto de Ley del Suelo de la Región de Murcia (Documento nº. 1) que, sometido a informe de los Servicios Jurídicos de la Secretaría, lo emitió en fecha 28 de octubre de 1999, proponiendo la introducción de una serie de mejoras. De la misma fecha data el informe-memoria del titular de la Secretaría General sobre la necesidad y oportunidad del mismo, en el que se destaca la conveniencia de disponer de una norma regional que permita, entre otros aspectos, la más rápida revisión de los planeamientos municipales, ya que los instrumentos que diseña flexibilizan los instrumentos vigentes hasta la fecha, y se trata de una norma demandada por su gran transcendencia económico-social. El expediente es completado con un informe económico de 26 de octubre del mismo año (documento nº. 2).          




SEGUNDO.- La Consejería proponente, en aplicación de lo que dispone el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), elevó el Anteproyecto de Ley a la consideración del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, que tomó conocimiento del mismo en su sesión de 28 de octubre de 1998 y acordó los trámites y consultas a realizar, entre ellos, a diversos Colegios Profesionales, restantes Consejerías, Federación de Municipios y Órganos Consultivos con incidencia en la materia.        




TERCERO.-  En la fase de instrucción consta que emitieron sus informes las Consejerías de Presidencia; Economía y Hacienda; Agricultura, Agua y Medio Ambiente; Sanidad y Consumo; Trabajo y Política Social, e Industria, Comercio y Nuevas Tecnologías; también se emitió por algunas Direcciones Generales de este último Departamento como las de Turismo, Comercio y Artesanía, e Industria , Energía y Minas.  




De las corporaciones y organizaciones cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición, figuran los informes de los Colegios Profesionales de Arquitectos, de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, de Ingenieros Agrónomos, de Ingenieros Industriales, de Abogados, de Economistas, de Biólogos, de Ingenieros Técnicos Industriales, de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, así como los informes del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España y Decanato del Colegio Notarial de Albacete (Documentos 8 a 24, 27 y 28).




     Asimismo figura el parecer de la Federación de Municipios, que constituyó una comisión para el estudio y alegaciones al Anteproyecto de Ley formada por los Ayuntamientos de Murcia, Cartagena, Mula, Yecla, Caravaca de la Cruz, Fuente Alamo, Lorca, Los Alcázares, Cehegín, Ceutí y Jumilla, en representación de todos los Ayuntamientos de la Región, cuyas conclusiones obran en el expediente (Doc. nº. 15).




  De los informes de órganos consultivos de la Administración Regional hay que destacar los emitidos por el Consejo Asesor de Ordenación del Territorio y Urbanismo y el Consejo Regional de Cooperación Local (Documentos nº 25 y 7).  




CUARTO.- El  Consejo Económico y Social de la Región de Murcia emitió su preceptivo Dictamen el día 18 de febrero de 2000, reflejando amplias consideraciones sobre el contenido del Anteproyecto (Doc. nº. 26).




QUINTO.- La Consejería proponente, a través del Centro Directivo correspondiente, introdujo modificaciones al texto como consecuencia, según detalla, “de las necesidades puestas de manifiesto en los diferentes informes” que son examinadas de forma general, en relación con cada título del Anteproyecto, en el denominado Informe-Extracto sobre el proceso de tramitación del mismo de fecha 24 de mayo de 2000.




SEXTO.-  Con fecha  de registro de 26 de mayo de 2000 ha tenido entrada en el Consejo Jurídico el Anteproyecto de Ley del Suelo, junto con su expediente, para la emisión del preceptivo Dictamen.




CONSIDERACIONES




PRIMERA.- Carácter del Dictamen.




El presente Dictamen, al versar sobre el remitido Anteproyecto de Ley, se emite con carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia




SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración seguido en la presente iniciativa legislativa.




La elaboración del Anteproyecto de Ley se ha ajustado al procedimiento previsto en el artículo 22 LG.




Cabe resaltar la amplia participación externa (Antecedente Tercero) en el procedimiento seguido, que ha permitido a la Consejería proponente considerar las aportaciones realizadas desde los diferentes sectores afectados, a resultas de las cuales se han introducido algunas modificaciones al texto, de acuerdo con lo señalado por el Informe-Extracto del centro directivo correspondiente, con el visto bueno del titular de la Secretaría General.




Obran en el expediente los informes de los órganos consultivos de la Administración Regional legalmente preceptivos en esta materia: Consejo Asesor de Ordenación del Territorio y Urbanismo, Consejo Regional de Cooperación Local y Consejo Económico y Social.




Dada la incidencia en el Anteproyecto del Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el sector inmobiliario, que ha entrado en vigor durante el trámite de evacuación del presente Dictamen,  el Consejo Jurídico, por conducto de su Presidente, se dirigió a la Consejería proponente, en fecha 28 de junio de 2000, por si estimaba oportuno practicar las adaptaciones o particulares correcciones que el asunto pueda merecer, habiendo manifestado el Órgano consultante (en fecha 4 de julio de 2000) el parecer de que el Dictamen se emita sobre el actual texto, con independencia de las modificaciones que hayan de ser introducidas, a fin de dar mayor celeridad al procedimiento.    




TERCERA.- Alcance de las competencias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de urbanismo y ordenación del territorio. Justificación de una Ley autonómica en esta materia.    




La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, según establece el artículo 10. uno, 2, del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EA), conforme a la redacción introducida por la Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio. En ejercicio de estas competencias se redacta el presente Anteproyecto de Ley del Suelo.  




El Tribunal Constitucional (TC) ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance de la competencia autonómica en materia de urbanismo, a través de la importante y compleja Sentencia nº. 61/1997, de 20 de marzo (en lo sucesivo STC 61/1997), en la que deslinda las competencias estatales que inciden en esta materia. Del referido pronunciamiento extraemos solamente aquellos criterios competenciales a cuya luz se va a examinar el contenido material del Anteproyecto dictaminado:  




1) A partir de la definición del urbanismo como “la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que en el plano jurídico se traduce en la ordenación urbanística como objeto normativo de las leyes urbanísticas”, la competencia de las Comunidades Autónomas al respecto se extiende, según el mencionado Tribunal, a las “concretas potestades, tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación”.




El Anteproyecto regula estas técnicas o instrumentos urbanísticos en sus Títulos IV (Planeamiento Urbanístico Municipal), V (Gestión Urbanística) y VI (Intervención Administrativa y la Disciplina Urbanística).




2) Pero la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma sobre urbanismo ha de integrarse “con aquellas normas estatales, que si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística (establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad, determinados aspectos de la expropiación forzosa, de la responsabilidad administrativa, ordenación de registros e instrumentos públicos)”.




En cuanto al alcance de la competencia estatal para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los propietarios de suelo en el ejercicio del derecho de propiedad (artículo 149.1.1º CE), el TC señala que su regulación no puede consistir en un régimen jurídico acabado, completo de derechos y deberes constitucionales. Así las condiciones básicas hacen referencia al contenido primario del derecho, a las posiciones fundamentales (facultades, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, etc.). Pues bien, estas condiciones básicas que afectan al régimen del suelo, recogidas en la Ley estatal 6/1998, se completan por el Anteproyecto de Ley en su Título III (“Régimen Urbanístico del Suelo”).        




Precisamente, los criterios competenciales expuestos anteriormente  y la imposibilidad del Estado para dictar normativa supletoria en competencias asumidas como exclusivas por todas las Comunidades Autónomas, llevaron al TC a declarar la inconstitucionalidad, y consiguiente nulidad, en todo o en parte de 76 preceptos del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (en lo sucesivo TRLS de 1992) calificados de “carácter básico” o de “aplicación plena”, y de otros 204, también en todo o parcialmente, a los que se dotaba de “eficacia supletoria”. El resultado es que el citado TRLS de 1992, que constituía la legislación estatal en la materia, desaparece prácticamente del ordenamiento jurídico (de él sólo se salva aproximadamente un 20%), a la vez que se resucita transitoriamente, y con carácter supletorio, el texto preconstitucional de 1976. Por tanto, el ordenamiento urbanístico aplicable en la Región de Murcia, al no disponer de un desarrollo legislativo completo en esta materia,  ha venido conformado por la legislación estatal (Ley 6/1998 y preceptos que declara vigentes del TRLS de 1992); por la legislación autonómica aprobada en materia de ordenación del territorio (Ley 4/1992, de 30 de julio) disciplina urbanística (Ley 12/1986, de 20 de Diciembre) y organización de las distintas competencias (Ley 10/1995, de 24 de abril) y, supletoriamente, por la legislación estatal preconstitucional y sus desarrollos reglamentarios. En este sentido, cuando la Exposición de Motivos del Anteproyecto hace referencia al ordenamiento aplicable en la Región (apartado Tres, segundo párrafo) omite la referencia a la legislación autonómica de carácter parcial, que debe ser citada para adecuarse a las fuentes normativas hasta ahora vigentes en la Región.              




El Anteproyecto surge con la vocación de código urbanístico completo (de ahí que, como ya se expondrá, carezca de sentido que no se derogue expresamente alguna disposición autonómica, como la Ley 3/1997, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor), cuya justificación, según su Exposición de Motivos, radica en la necesidad de adaptación a los cambios legislativos (Ley estatal 6/1998) y a los principios exigidos por la sociedad, que ponen especial énfasis en la relación entre el urbanismo, la cohesión social, el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente y del patrimonio citados en el apartado Cuatro de la Exposición de Motivos, de la que nos ocuparemos más adelante.  




No resultaría completa esta referencia a los títulos competenciales que sirven de base al Anteproyecto de Ley si se omitiera la de ordenación del territorio (que engloba también la del litoral, según la STC nº. 149/1991, de 4 de julio, sobre la Ley de Costas) que, si bien no se cita en la denominación, se desarrolla en el Título II del Anteproyecto (“Instrumentos de Ordenación del Territorio”), constituyendo el núcleo de las competencias autonómicas (artículo 8). Para el TC (Sentencia nº. 36/1994, de 10 de febrero), este título competencial tiene por objeto ”la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial (...) el núcleo fundamental de esta materia competencial está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio. El ente competente en esta materia, al ejercer la actividad ordenadora, estableciendo los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el territorio, coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial. El ejercicio de la competencia sobre ordenación territorial resultará pues condicionado por el ejercicio de esas competencias que afecten al uso del territorio, sin embargo, desde estos ámbitos territoriales no podrá llevarse a cabo una actividad de ordenación de los usos del suelo”.        




Por último, debemos resaltar que también se apoya el presente Anteproyecto en la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para la organización, régimen jurídico y funcionamiento de las instituciones de autogobierno (artículo 10.uno.1 EA) que, en el concreto aspecto organizativo, se plasma en el Título I con la regulación de los órganos autonómicos en esta materia.




Expuestos los anteriores criterios constitucionales, el Consejo Jurídico valora el esfuerzo de codificar en un cuerpo legislativo único la legislación urbanística autonómica y el desarrollo de la legislación básica estatal que ha realizado la Consejería proponente, dada la complejidad que conlleva tal tarea, con la depuración del ordenamiento urbanístico aplicable a la Región de Murcia y sus relaciones con la legislación sectorial, tanto estatal como autonómica, siendo de destacar, entre otras, las innovaciones introducidas por el Anteproyecto atinentes a:




- Regulación conjunta de la ordenación del territorio y el urbanismo.




- Creación de nuevos sistemas de gestión urbanística que potencien la transformación del suelo.




- Regulación detallada de los instrumentos de planeamiento.




- Y mecanismos de integración de los distintos procedimientos.




Por tanto, las observaciones que se realizan en las consideraciones de este Dictamen van orientadas a contribuir a la legalidad, mejora e inserción del Anteproyecto con el resto del ordenamiento autonómico y estatal, destacándose las importantes repercusiones sociales, económicas y territoriales del mismo.




CUARTA.- Adecuación a la normativa básica estatal:




I. Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, modificada por el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes.




En lo que concierne al régimen urbanístico de la propiedad del suelo el Anteproyecto de Ley, partiendo de que la regulación estatal no consiste en un régimen acabado y completo de derechos y deberes afectados (STC 67/1997), debe desarrollar tal régimen jurídico respetando las condiciones básicas establecidas en la Ley 6/1998, que garantizan la igualdad en todo el territorio nacional.  De ahí que, cuando se enumeran de forma general las competencias urbanísticas en cuanto al régimen urbanístico del suelo (artículo 2, apartado 2,a), se haya de especificar que se desarrollarán de acuerdo con la legislación básica del Estado, como, por otra parte, se recoge en su articulado (artículo 52).  


Se han suscitado a lo largo de la tramitación del Anteproyecto diversas cuestiones relacionadas con su adecuación al régimen básico de la propiedad del suelo, que van a ser examinadas conjuntamente con aquellas modificaciones introducidas recientemente en la normativa básica estatal y que no han podido ser incorporadas al Anteproyecto por ser posteriores a la remisión de éste al Consejo Jurídico. Debe tenerse en cuenta, además, que la labor de este Órgano Consultivo no podrá ser completa, como hubiera sido deseable, ante la posibilidad anunciada de que el Real Decreto Ley 4/2000, que introduce las modificaciones aludidas, sea tramitado como Proyecto de Ley, susceptible, por tanto de introducir nuevas puntualizaciones y  modificaciones a las que ya han entrado en vigor.  




A. Las clases de suelo.




El Anteproyecto (artículo 57) recoge las tres clases de suelo previstas en la legislación estatal (urbano, urbanizable y no urbanizable) como presupuestos básicos para anudar un régimen jurídico también distinto: el suelo consolidado urbanísticamente, suelo apto para el proceso urbanizador y el suelo preservado de tal proceso.  




A tenor de la STC 61/1997 y de la literalidad del artículo 7 de la Ley 6/1998, no comparte este Consejo Jurídico el criterio de determinados Organismos sobre la posibilidad de crear otra clase de suelo para las zonas de huerta tradicional, distinta de las recogidas en dicha normativa estatal.  En efecto, esta Sentencia viene a señalar que “la fijación de tres posibles clasificaciones es presupuesto de la propiedad de suelo, de la que se derivará un régimen jurídico también distinto. Sin esta clasificación previa que encaja en el artículo 149.1.1º CE no sería posible regular condición básica alguna del ejercicio del derecho de propiedad urbana, que el precepto reserva al Estado, puesto que constituye la premisa, a partir de la cual se fijan tales condiciones básicas”. De ahí que el precitado artículo 7 de la Ley 6/1998 exija a la legislación autonómica la equivalencia de sus clases de suelo a los tipos previstos en la Ley estatal, lo cual ha supuesto que alguna Comunidad Autónoma, que disponía de una normativa anterior que amparaba otra clase de suelo (así la Ley 1/1997, de 24 de marzo, Reguladora del Suelo de Galicia, que creó la clase de suelo de núcleo rural), haya tenido que dictar una instrucción para buscar su equivalencia con las clases estatales, en concreto, con el suelo urbano, para determinar el régimen jurídico básico que resulta de aplicación. Otro aspecto diferente es la creación de categorías, dentro de cada clase de suelo, en las que sería posible subsumir las zonas tradicionales de huerta, donde efectivamente el legislador autonómico tiene libertad para establecerlas, habiendo previsto el Anteproyecto una categoría especial para los asentamientos con frente a un camino público tradicional en suelo urbano y urbanizable (artículos 59.5 y 62.2) o, pudiendo subsumirse en la protegida, en suelo no urbanizable, cuando sea merecedora de una especial protección (artículo 73). No obstante lo anterior, habrá que considerar si el Anteproyecto ha anudado correctamente cada una de ellas al régimen jurídico básico de derechos y deberes previsto en la legislación estatal. Todo ello sin perjuicio de que el legislador autonómico disponga de diversas técnicas para adaptarse a sus peculiaridades territoriales como, por ejemplo, el establecimiento (que puede insertarse en las disposiciones adicionales) de un instrumento de ordenación para regularizar estas zonas de huerta tradicional clasificadas como suelo no urbanizable en los instrumentos de planeamiento general anteriores a la entrada en vigor de la Ley, como han efectuado otras leyes autonómicas con la previsión de planes de regularización para unas zonas singulares; pero en todo caso su régimen jurídico habrá de ser reconducido a todas o algunas de las hipótesis básicas estatales (suelo consolidado urbanísticamente, suelo apto para el proceso urbanizador y suelo preservado de tal proceso) e incorporados al correspondiente instrumento de planeamiento general.                    




Dicho lo que antecede, se plantean ciertos problemas en la definición de suelo urbano y no urbanizable:




1) En la del suelo urbano (artículo 58) prima el criterio material de la realidad de servicios o consolidación, de acuerdo con una reiterada jurisprudencia (entre otras, SSTS, Sala 3ª, de 30 de enero y 10 de junio de 1997 y de 28 de diciembre de 1999), de ahí que debe eliminarse cualquier duda que se pudiera plantear en este sentido. Sin embargo, se recoge como criterio la disposición de “acceso público” frente al de la Ley estatal de  “acceso rodado” (artículo 8), utilizado tradicionalmente por el derecho estatal y por el derecho autonómico. El Consejo Jurídico considera esencial que el Anteproyecto de Ley se adecue al criterio material (acceso rodado) que se contiene en la legislación básica estatal.




Asimismo, podría completar la definición de suelo urbano la sugerencia planteada por la Federación de Municipios de añadir a la disposición de servicios su integración en la malla urbana, recogiendo el criterio jurisprudencial (STS, Sala 3ª, de 28 de diciembre de 1999). Por otra parte, la mención de la suficiencia de servicios (cuestionada por algún informe) ya venía recogida en la legislación estatal supletoria (Reglamento de Planeamiento) y ha sido incorporada al Anteproyecto, de acuerdo también con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo. Debemos señalar igualmente que el último inciso del criterio de la consolidación por la edificación (“sin que pueda aplicarse este criterio a las áreas exteriores de ensanche que requieran actuaciones  integradas de urbanización”, artículo 58.1,b) plantea ciertos problemas de aplicación, como han puesto de manifiesto algunos informes (entre ellos la Federación de Municipios y el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos), al contradecir la propia categoría de suelo urbano no consolidado (sujeto a actuaciones integradas). Finalmente, la definición de la categoría de suelo urbano consolidado (artículo 59), habrá de completarse con la terminología estatal de urbanización consolidada (artículo 14.1 de la Ley 6/1998).        




2) La modificación introducida por el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, al suelo no urbanizable (artículo 9 apartado 2) de la Ley 6/1998, consiste en la supresión del criterio “de  inadecuación para un desarrollo urbano” para clasificar suelo no urbanizable.    




La supresión de este criterio de la normativa básica estatal afecta, por tanto, a la categoría prevista en el Anteproyecto de suelo no urbanizable por inadecuado (artículos 61.3; 74, 222 en la remisión que efectúa), que habrá de suprimirse del Anteproyecto como tal criterio a tener en cuenta por el planeamiento general.




Las condiciones básicas, en relación con el suelo no urbanizable, tratan de preservarlo del destino a fines distintos que los naturales o conformes con la naturaleza, de acuerdo con la respectiva legislación sectorial que sea de aplicación (artículo 20.1 de la Ley 6/1998). De ahí la prohibición general de edificar salvo en los supuestos excepcionales. Precisamente, la adecuación al orden constitucional del artículo 15 del TRLS de 1992 (precedente en la regulación del suelo no urbanizable) derivaba de que no establecía un régimen concreto de usos en esta clase de suelo, sino que se remitía a lo que dispusiera la legislación sectorial correspondiente, estatal o autonómica, que será la que discipline el uso agrario, forestal, ganadero, cinegético, etc.,  del no urbanizable o rústico en general.




La supresión del criterio de “inadecuado para el desarrollo urbano” por la legislación estatal -respecto del cual el Anteproyecto no desarrolla  las razones que motivan esta inadecuación- no significa que la Comunidad Autónoma no pueda completar el régimen jurídico estatal (tiene naturaleza básica), estableciendo otras categorías en función del valor a preservar, inclusive el de su inadecuación para ser urbanizado (por ejemplo, los terrenos cuyas características geotécnicas o morfológicas sean inapropiados para aprovechamientos urbanísticos) o aquellos que deban preservarse conforme a un instrumento de ordenación territorial de carácter regional; de ahí que, tras la modificación introducida en la legislación estatal, resulte aun de mayor importancia disponer de un instrumento de ordenación del territorio que desarrolle los criterios establecidos para el suelo no urbanizable, de acuerdo con la ordenación regional, en función de los valores que en cada área se pretende preservar, instrumento al que se remite el artículo 61.3 del Anteproyecto, pero sin establecer plazos para su aprobación.                      




Por último, ha de recogerse en el Anteproyecto (artículo 61.1) el criterio señalado en el artículo 9.1 de la Ley estatal para el suelo no urbanizable de protección específica “en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público”. Asimismo, la regulación contenida en el artículo 72.2 del Anteproyecto para esta categoría de suelo origina cierta confusión si se tiene en cuenta que las razones de protección derivan de la existencia de planes de ordenación territorial o sectoriales que específicamente protejan el suelo, por lo que no se entiende bien la referencia “en defecto de planeamiento específico”. Si lo que quiere regularse es un régimen transitorio, en defecto de ordenación detallada, ha de incluirse no sólo la mención “en defecto de  planeamiento específico”, sino también la de en defecto "de la legislación sectorial o de los instrumentos de ordenación del territorio”.        




B. Deberes de los propietarios.




1) En el texto no queda claro el régimen jurídico de las nuevas categorías de suelo urbano (especial y de núcleo rural) en cuanto a los deberes urbanísticos y su ajuste a la normativa básica estatal (artículo 14.1 y 2, de la Ley 6/1998) que distingue entre el suelo urbano consolidado y no consolidado, a efectos de determinar los deberes de los propietarios, debiendo estos últimos ceder las dotaciones públicas, el aprovechamiento lucrativo correspondiente, etc, cuando se trate de suelo urbano que carezca de urbanización consolidada. La confusión radica en que, por una parte, el artículo 66.1 del Anteproyecto establece que los propietarios de terrenos incluidos en estas categorías de suelo urbano (especial y de núcleo rural) están obligados a costear los servicios requeridos por el Plan y ceder gratuitamente los terrenos para la regularización del viario. A continuación añade: “En su caso, deberán incorporarse al proceso urbanizador y edificatorio a partir del momento de la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo, asumiendo los deberes señalados para el suelo urbano consolidado o no consolidado". Sin embargo, el artículo 69 permite edificar cuando el planeamiento defina los parámetros y condiciones de edificación. Por tanto, ha de recogerse claramente que los terrenos pertenecientes a ambas categorías pueden considerarse por el Planeamiento General como suelo urbano consolidado o no consolidado, de acuerdo con los criterios previstos en la Ley, aplicándose el régimen de deberes de uno u otro supuesto, sin introducir desigualdades respecto a los deberes de los restantes propietarios de suelo urbano del municipio. También, en consecuencia, debe adecuarse el régimen de edificación a las circunstancias de su consideración como consolidado o no, ya que en este último supuesto estará sujeto a una actuación integrada.  




Esta misma confusión se desprende de los deberes de los propietarios de suelo urbano consolidado cuando el apartado 2 del artículo 64 remite, respecto a las operaciones aisladas en suelo consolidado (que son definidas por el artículo 157.2), a las cesiones del no consolidado, salvo la relativa al aprovechamiento urbanístico. En este sentido es preciso traer a colación que la Ley 2/1998, de 4 de junio, de la Comunidad de Castilla-La Mancha, ha sido objeto de un recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno, entre otros aspectos, por la exigencia de deberes no previstos en la normativa estatal para los suelos consolidados. Asimismo, el artículo 167 (en relación con el 157.2) del Anteproyecto concreta una cesión (regularización del viario que puede suponer hasta el 25% de la parcela) cuya cuantía no figura en los deberes señalados en el régimen jurídico del suelo (artículo 64). Nuevamente el problema se plantea con los deberes de los propietarios de suelo urbano consolidado, ya que, si bien es cierto que la legislación estatal establece para esta categoría la necesidad de completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen, si aún no lo tuvieran, la condición de solar, sin embargo, no impone la cesión de terrenos. Por otra parte, el límite de la cesión del 25% para la puesta en marcha de los mecanismos de equidistribución es comparativamente desproporcionado con el fijado por otras CC.AA. (artículo 17, b de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón que fija un 15%, o el artículo 11 de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Rioja, que fija un 10%).




Por lo tanto, debe clarificarse el régimen de deberes de los propietarios de suelo urbano pertenecientes a las categorías “especial y núcleo rural”, sin que tampoco puedan entremezclarse los deberes de los suelos consolidados y no consolidados, sin ajustarse a la legislación básica estatal. En todo caso, debemos manifestar la perplejidad que produce que a suelos urbanos consolidados se les pueda aplicar la cesión del 25% de la parcela (sistema de cesión de viales) cuando, de acuerdo con la normativa estatal, los propietarios de esta categoría sólo están obligados a completar la urbanización para que adquieran la condición de solar, resultando excesiva la cesión del 25%.    




2) La cesión de aprovechamiento lucrativo se concreta en un 10% para los propietarios de suelo urbano sin consolidar y suelo urbanizable (materializado en terrenos o, alternativamente, en adquirir dicho aprovechamiento por el valor establecido en la legislación vigente), si bien en el primer supuesto el planeamiento municipal puede reducir este porcentaje en la cuantía que justificadamente determine (artículos 65.1, b del Anteproyecto).    




La Federación de Municipios ha propuesto mayoritariamente que se suprima esta excepción por cuanto puede ser motivo de “competencia entre los distintos municipios”.  




El Consejo Jurídico considera que siendo el “ius aedificandi” el eje mismo de la manifestación de dominio, la remisión que se hace al planeamiento respecto a la cuantía del aprovechamiento suscita la problemática de que al formar parte este aprovechamiento susceptible de apropiación por los propietarios del derecho de propiedad, la regulación habrá de ser por ley estatal o autonómica, según la distribución de competencias establecida para el sistema de propiedad urbana, por imperativo de los principios de reserva de Ley y de legalidad (artículos 33.2, 53.1 y 103.1 CE), de acuerdo con la STC 61/1997. Por tanto, la remisión al planeamiento municipal incumple estos presupuestos normativos. Otras opciones contempladas en la legislación autonómica  apuntan al establecimiento en la Ley de distintos porcentajes de cesión, en función del tamaño del municipio. En consecuencia, habrá de concretarse en el Anteproyecto la cuantía de las cesiones de aprovechamiento lucrativo.  




3) Respecto a la participación de la Administración en las cargas de urbanización del aprovechamiento que le corresponda, el Anteproyecto viene a desarrollar la habilitación de la legislación básica estatal para que el legislador autonómico pueda reducir la participación de la Administración actuante en tales cargas de urbanización (artículo 18 de la Ley 6/1998). En su regulación se ha buscado una solución de equilibrio entre las pretensiones municipales (que se apoyan en la solución dada por otros legisladores autonómicos, que han establecido la cesión de los terrenos ya urbanizados) y las medidas de apoyo a la transformación del suelo. Así, en el suelo urbano no consolidado la Administración costea la urbanización en proporción al aprovechamiento que le corresponde (artículo 65.1, c), obligación que en el suelo urbanizable pesa sobre el urbanizador, en los planes de iniciativa particular (artículo 77, d). A su vez, se establecen otras excepciones para determinados supuestos, ya que en los sistemas de gestión de concurrencia (iniciativa pública) y concertación indirecta (iniciativa privada), la Administración puede introducir como elemento del concurso el grado de participación en dichas cargas.  




Sobre la regulación que hace el  Anteproyecto de esta materia, este Consejo Jurídico realiza las siguientes observaciones:




a) Tras la situación creada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo que terminó asumiendo que la Administración tenía que participar en los costes de urbanización en proporción a la cesión del aprovechamiento urbanístico (STS de 18 de mayo de 1987), la legislación estatal de 1990 estableció (artículo 42.3) que la Administración o los propietarios participarán en los costes de urbanización de la unidad de ejecución respectiva en proporción a los aprovechamientos que les correspondan. La legislación de 1998 establece que la legislación urbanística podrá reducir (curiosamente no utiliza el término eliminar) la participación de la Administración actuante en las cargas de urbanización, al haberse reducido la cesión de aprovechamiento lucrativo (del 15% al 10%).




  b) Sobre la opción elegida por el Anteproyecto este Consejo Jurídico nada tiene que objetar en cuanto a su desarrollo, al estar previamente habilitado el legislador autonómico para tal concreción, aun cuando, respecto al suelo urbanizable en los planes de iniciativa particular, la literalidad del precepto estatal (artículo 14.2, c) conduce a la conclusión de “reducir” y no de “eliminar” la participación de la Administración en los costes de urbanización. Sin embargo, sí ha de llamarse la atención en cuanto a los supuestos excepcionados de la regla general, ya que al establecerse la posibilidad de reducir los costes de urbanización sólo en dos sistemas de gestión (uno público y otro privado) en detrimento de los restantes, rompe los criterios que sustentan la regla general. Por otra parte, se cumpliría esta posibilidad de reducir las cargas en actuaciones que resulten excesivamente gravosas en relación con el aprovechamiento previsto, regulando su aplicación no sólo en suelo urbano (artículo 162.2). Finalmente, como ha indicado el CES, el Anteproyecto no ha previsto qué ocurre en relación con los costes de urbanización cuando la cesión se realice en metálico, a requerimiento de la Administración actuante.              




C. Derechos de los propietarios.




La entrada en vigor del Real Decreto-Ley 4/2000 ha incorporado una nueva posibilidad para considerar delimitado el suelo urbanizable y, por tanto, para ejercer el derecho a su transformación, al añadir al apartado 1 del artículo 16 de la Ley 6/1998 “o se proceda a su delimitación o a la definición de las condiciones para su desarrollo en virtud de un proyecto de delimitación o de planeamiento formulado por la iniciativa privada”. Por lo tanto, habrá de adecuarse el Anteproyecto a esta nueva determinación que incide, entre otros, en su artículo 75, fundamentalmente en el carácter facultativo y no obligatorio de la cédula de urbanización para la transformación de suelo urbanizable y en la inclusión de este nuevo supuesto, que habrá de tenerse en cuenta también respecto a la equiparación del suelo apto para urbanizar (disposición transitoria sexta).        




Por otra parte, también habrá de recoger el Anteproyecto las otras dos innovaciones del Real Decreto Ley 4/2000: la primera, la posibilidad de promover instrumentos de planeamiento de desarrollo por parte de las Administraciones Públicas, sean o no competentes para su aprobación, ya está implícita en el artículo 128 del Anteproyecto; la segunda afecta al procedimiento de aprobación de planes, tanto de iniciativa particular (artículo 147 del Anteproyecto) como de iniciativa de las Administraciones Públicas que no sean competentes para su aprobación, en tanto en cuanto se remite al plazo que establezca la legislación autonómica, pero a computar desde la presentación del plan (no desde la aprobación inicial como recoge el precitado artículo 147 del Anteproyecto) y posibilita que se cumplimente la información pública por iniciativa de quien promueva el planeamiento. Por tanto, habrá de recogerse esta segunda modificación si respecto de la primera se considera suficiente su inclusión implícita en el artículo 128.




D. Sobre el régimen de los usos y obras provisionales.




Los usos y obras provisionales constituyen una excepción a la obligatoriedad de los planes como manifestación del principio de proporcionalidad, en el sentido eminentemente temporal; si a la vista del ritmo de ejecución del planeamiento, una obra o uso provisional no va a dificultarla, no sería proporcionado impedirlos, (siempre sin derecho a indemnización) cuando ya no sea posible su continuación, si bien una vez concedida la licencia provisional no es conforme ordenar el cese o demolición mientras no se vaya a ejecutar el plan (SSTS, Sala 3ª, de 11 de noviembre de 1998 y 3 de marzo de 1999). Precisamente por estar ligados a la ejecución del planeamiento, tanto la legislación estatal supletoria (Reglamento de Gestión Urbanística, artículos 42 y 43) como la Ley regional 12/1986 prevén esta posibilidad en suelos urbanizables programados antes del desarrollo del planeamiento parcial. Consecuentemente con esa naturaleza, la Ley estatal 6/1998 (artículo 17) contempla la posibilidad de usos y obras provisionales en los suelos urbanizables, ya delimitados, hasta el desarrollo del planeamiento específico, con independencia de que la determinación de tal régimen de usos corresponda al legislador autonómico.




Por el contrario, el Anteproyecto contempla esta figura de usos y obras provisionales en todas las clases y categorías de suelo, con independencia de que se trate de suelos en proceso de ejecución o preservados de ésta (incluso en suelo no urbanizable, artículos 72 y 73 del Anteproyecto). Aquí nos encontramos con la primera falta de acomodación a la excepcionalidad de esta figura, constituyendo un cajón de sastre, teniendo en cuenta, además, que se ha suprimido la intervención de la Administración Regional (salvo en suelo no urbanizable), como anteriormente estaba previsto en el artículo 4.15 de la Ley 10/1995. Por otra parte, la descripción de la provisionalidad contenida en el artículo 90 hace referencia a dos supuestos (bien sea por las características técnicas de la misma, o por la temporalidad de su régimen de explotación), que parecen alternativas cuando en realidad han de concurrir siempre, para el caso obras, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo: “las obras han de merecer la calificación de provisionales y hacer referencia a la facilidad de su desmontaje y no a su mera posibilidad ya que toda obra es susceptible de demolición en unos casos con aplicación de técnicas más sofisticadas en otros con medios más simples, así que la mera posibilidad de demolición no puede ser criterio de interpretación decisiva pues en tal caso todas las obras podrían ser provisionales en contra de la excepcionalidad. Por lo tanto, obras provisionales son fácilmente desmontables lo que no ocurre cuando se exigen excavaciones considerables en el suelo” (STS de 1 de diciembre de 1999).  Por lo tanto, el Anteproyecto debe plantearse estas excepciones en los suelos que van a ejecutarse, suprimiéndose en suelo no urbanizable, salvo la posibilidad prevista en el artículo 91.4 de usos provisionales en edificios fuera de ordenación (artículo 73.2).




E. La publicidad de las urbanizaciones.




El artículo 156, párrafo segundo, del Anteproyecto contempla la publicidad de las urbanizaciones y sus efectos jurídicos en los contratos privados. La materia ha sido objeto de regulación por el artículo 21 de la Ley 6/1998, habiéndose calificado tal precepto de competencia exclusiva estatal por la Disposición Final de la Ley. Por lo tanto, ha de suprimirse dicho párrafo del 156 (que reproduce sólo parcialmente el precepto estatal) y remitirse a la legislación estatal en esta materia ya que, de acuerdo con la STC 162/1996, “si la reproducción de normas estatales por leyes autonómicas es ya una técnica peligrosamente abierta a potenciales inconstitucionalidades, esta operación se convierte en ilegítima cuando las Comunidades Autónomas carecen de toda competencia para legislar sobre una materia”.




F. Sobre los cánones por otorgamiento de autorizaciones en suelo no urbanizable y por “regularización formal” de construcciones




Los cánones por otorgamiento de autorizaciones en suelo no urbanizable y por “regularización formal” de construcciones ilegales sobre las que no cabe adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad por haber prescrito la infracción, establecidos respectivamente en los  artículos  222.1,2º párrafo, y artículo 223, plantean diferentes problemas de índole competencial que es necesario abordar partiendo de un presupuesto común, cual es que, en ambos casos, y como no puede ser de otra manera en una normativa sobre ordenación del territorio y urbanismo, su fundamento es la recuperación, por parte de la comunidad, de las plusvalías que el Anteproyecto entiende que se han generado por la acción urbanística de los poderes públicos, es decir, tienen su fundamento en el principio consagrado en el artículo 47, segundo párrafo, de la Constitución y el artículo 3 de la vigente Ley 6/1998.




En dichos preceptos se establece el derecho-deber de la Administración de ser partícipe en el incremento del valor que experimenta el suelo a causa de la acción urbanística de aquélla, con el deber del propietario de soportar la correspondiente obligación económica.




Esa participación en las plusvalías urbanísticas ha venido plasmándose en el derecho estatal de dos formas: fiscalmente, mediante el impuesto municipal de incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana; desde la perspectiva estrictamente urbanística o parafiscal, mediante el deber de ceder a la Administración un porcentaje del aprovechamiento urbanístico del suelo que ésta previamente le ha atribuido, limitándose tal cesión al suelo urbano no consolidado y al urbanizable.




Interesa destacar que, conforme a los preceptos citados, el presupuesto habilitante para la recuperación de plusvalías inmobiliarias es que exista “acción urbanística” de los poderes públicos. Tal expresión ha venido siendo entendida como el ejercicio, por parte de la Administración, de su potestad para atribuir al suelo un determinado aprovechamiento de carácter urbanístico (diferente, pues, del aprovechamiento agrícola, ganadero, forestal, o análogo) que, en principio, el suelo no posee. En efecto, como es sabido, conforme al artículo 33.2 CE, la función social de la propiedad delimita su contenido, de acuerdo con las leyes, lo que ha venido siendo interpretado por la doctrina y la jurisprudencia constitucional (SSTC 37/87 y 61/97, entre otras) en el sentido de que el contenido esencial, inherente al derecho civil de propiedad del suelo, es el rústico, a partir del cual el ordenamiento permite o atribuye usos adicionales, como el urbanístico. Al ser éste un aprovechamiento otorgado por la comunidad a través de los poderes públicos, la función social de la propiedad determina que aquélla recupere parte del plusvalor que adquiere el propietario.




La aplicación de tal requisito a los supuestos que nos ocupan, en que la recuperación de las plusvalías se pretende realizar mediante la exigencia de unas determinadas cantidades en forma de “canon” (de devengo único o periódico, según se trate del supuesto del artículo 222 o del 233, respectivamente, obtenidos por aplicación de un porcentaje sobre el valor de lo construido) acarrea dos consecuencias:




1ª) Por lo que se refiere al canon del artículo 222, su aplicación debe limitarse a las obras y construcciones no vinculadas o conformes con su naturaleza rústica, pues sólo en esos casos habrá una atribución de uso urbanístico, distinto al rústico, y sólo entonces existirá “acción urbanística” de los poderes públicos legitimadora del rescate de plusvalías.




Por ello, no puede exigirse el canon para todas las autorizaciones en suelo no urbanizable que no sean de utilidad o titularidad pública, como se desprende del precepto, ya que deben excluirse de dicho canon las relativas a los usos y construcciones vinculados a las explotaciones rústicas del suelo en donde se incluyen, según las SSTS, Sala 3ª, de 12 de mayo de 1989  y de 15 de febrero de 1991, las viviendas que estén fehacientemente vinculadas a la actividad principal del titular de la explotación rústica, a las que el artículo 73.1, 2º párrafo, del Anteproyecto exige indebidamente dicho canon. Como dice la última de las Sentencias citadas, con apoyo en el artículo 5 de la Ley 8/90, de 25 de julio (de muy parecido tenor al vigente artículo 20 de la Ley 6/1998), este tipo de construcciones en suelo no urbanizable “no son una concesión graciable de la legislación urbanística sino el reconocimiento de las justas exigencias del contenido positivo del derecho de propiedad sobre el suelo no urbanizable”. No se trata, pues, de un aprovechamiento excepcional, que es el fundamento del canon (aparece con tal denominación en el artículo 73, debiendo de suprimirse). Así, pues, en el artículo 222, junto a la excepción relativa a las autorizaciones de usos o construcciones de utilidad o titularidad pública, debe añadirse la relativa a todos los usos y construcciones vinculados a la utilización rústica del suelo, incluidas las viviendas que tengan tal afección.




Correlativamente, debe suprimirse en el artículo 73.1, 2º párrafo, la referencia al canon.          




2ª) Por lo que se refiere al canon de “regularización formal” previsto en el artículo 233, es del todo improcedente. En efecto, la comunidad no puede rescatar plusvalías cuando la existencia de la construcción se debe no a una atribución de aprovechamiento urbanístico efectuada por la Administración, sino a la mera imposibilidad de ésta de eliminar todo o parte del uso o construcción ilegal por haber transcurrido el plazo de prescripción de que disponía para ello. En tal caso, la Disposición Transitoria Quinta del TRLS 92, declarada básica y no anulada por la STC 61/97, previene que las edificaciones existentes a la entrada en vigor de la Ley 8/90, de 28 de julio, situadas en suelos urbanos o urbanizables respecto de los que ya no proceda dictar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, se entenderán incorporadas al patrimonio de su titular.




Más allá de las referencias al momento temporal (entrada en vigor de la Ley 8/1990 y de las clases de suelo) este precepto sienta un principio general que viene siendo apreciado unánimemente por la Jurisprudencia, y que se refiere a la situación jurídica de la construcción urbanísticamente ilegal sobre la que, por prescripción de la acción de restablecimiento de la legalidad, la Administración no puede demoler u ordenar que se adecue al ordenamiento urbanístico. En tales casos, tanto por razones de seguridad jurídica (ligadas al instituto de la prescripción) como de derecho civil (la adquisición de lo construido sobre el suelo) la construcción queda incorporada al patrimonio del particular que tenga el correspondiente título (por derecho de accesión, de superficie, etc.). Pero en ningún caso esa construcción (o la parte de ella que sea ilegal) tiene su causa en alguna atribución de aprovechamiento urbanístico, esto es, en la “acción urbanística” de los poderes públicos que legitime un rescate de plusvalías. Antes al contrario, ha sido la inacción urbanística de los poderes públicos la que ha posibilitado jurídicamente la construcción, esto es, la omisión de las facultades (y deberes) de disciplina urbanística en el plazo establecido al efecto. Si ello ya hace inviable el rescate de plusvalías ex artículos 47 CE y 3 de la Ley 6/1998, también desde el principio de buena fe estaría impedida la Administración para establecer una obligación económica a un particular cuando su causa de origen es el anormal funcionamiento de los servicios públicos de protección de la legalidad urbanística.




Por todo ello, el canon previsto en el artículo 233 vulnera lo establecido en los citados preceptos, debiendo ser eliminado, así como también la Disposición Transitoria Séptima.    




G. Actos de las Administraciones Públicas no sujetos a licencia.




En relación con el apartado 3 del artículo 223 debe respetarse lo establecido en el artículo 244 TRLS de 1992, del que se desprende que cuando se trate de obras de urgencia o de excepcional interés público estatal, el órgano competente para decidir si procede ejecutar el proyecto y modificar el planeamiento es el Consejo de Ministros, previo informe de la Comunidad Autónoma. Por ello, debería añadirse que el proyecto al que alude el precepto se elevará a la Consejería para su tramitación como actuación de interés regional, o al Consejo de Ministros en los supuestos previstos en el artículo 244 TRLS de 1992.




H. Supuestos indemnizatorios.




1) Los artículos 234.2, 235.1, c) y 236  del Anteproyecto establecen la indemnización de daños derivados de la infracción urbanística. En el primero de los preceptos debe precisarse que los daños cuyo resarcimiento es posible exigir en el procedimiento administrativo sancionador son sólo los causados a los bienes de la Administración, esto es, a los de la Entidad Local competente. Ello se deriva de la imposibilidad de que la Administración decida sobre daños y perjuicios de carácter exclusivamente privado, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción civil.




Por la misma razón, debe eliminarse en el artículo 235.1, c) la referencia “a terceros”.




Asimismo, debe eliminarse el artículo 236, pues regula una materia, el resarcimiento de daños y perjuicios a terceros (hay que entender, a particulares), que es de índole indiscutiblemente civil, incluida en la competencia exclusiva estatal sobre legislación civil recogida en el artículo 149.1.8º CE.




2) Se ha previsto también en el Anteproyecto (artículo 148, apartado 2) un supuesto indemnizatorio que no deja de ser una plasmación de la cláusula general de indemnización prevista en el artículo 44.1 de la Ley 6/1998, que establece que serán en todo caso indemnizables los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador. En todo caso, y dado que las CCAA pueden establecer otros supuestos indemnizatorios en concepto de responsabilidad administrativa con fundamento en una política sectorial determinada (STC 61/1997), siempre que se respeten las normas estatales con las que habrá de cohonestarse, habrá de añadirse al final del precepto que han de concurrir los requisitos para la exigencia de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas establecidos en la legislación estatal (artículo 139 y ss. LPAC).      




I. Procedimiento de ocupación.




El artículo 195, “in fine” del Anteproyecto, establece que “transcurridos dos años sin que se haya aprobado el Programa de Actuación de la unidad en la que se hayan integrado, los propietarios podrán advertir al Ayuntamiento de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que se llevará a cabo por ministerio de la Ley una vez transcurridos seis meses de dicha advertencia. En tal caso el Ayuntamiento podrá hacer efectivo el justiprecio mediante la adjudicación de terrenos del Patrimonio Municipal del Suelo”.  




La ocupación directa ha sido entendida por la STC 61/1997 como una singular modalidad expropiatoria, si bien en su regulación se entremezclan notas características de las técnicas de la gestión urbanística. Precisamente, el párrafo transcrito del Anteproyecto pone de relieve, siguiendo al Tribunal Constitucional, que la ocupación directa es susceptible de transformarse o reconducirse  a una propia o común expropiación forzosa, a instancia del propietario expropiado, si transcurren los plazos previstos sin que se produzca la aprobación definitiva del instrumento redistributivo.  




Pues bien, esta regulación viene recogida en el artículo 204 TRLS de 1992, declarado vigente por la Ley 6/1998, sin que coincida con el Anteproyecto en cuanto al plazo (cuatro años) e instrumento (se refiere a un instrumento redistributivo). Por lo tanto, el artículo 195, “in fine”, ha de acomodarse a lo previsto en la legislación estatal o remitirse a la misma.




  J. Sistema de expropiación.




El apartado 4 del artículo 191 establece la aplicación del procedimiento de tasación conjunta y, si ello “no fuera posible o conveniente”, se aplicará el regulado en la legislación del Estado para la expropiación individual.




Esta redacción no se ajusta al procedimiento de determinación del justiprecio previsto en el artículo 36 de la Ley 6/1998 (competencia exclusiva estatal) que se remite indistintamente a ambos procedimientos, sin establecer requisitos añadidos, como los que fija el Anteproyecto. Por tanto, habrá de acomodarse a la Ley 6/1998.  




K. Imprescriptibilidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística en relación con bienes demaniales.




El artículo 248.2 establece que las infracciones que afecten a sistemas generales, zonas verdes, espacios libres, viales, equipamientos y espacios naturales especialmente protegidos por instrumentos de ordenación prescribirán a los ocho años. De esta forma, una de las consecuencias de la declaración del ilícito urbanístico, como es la de restauración del orden infringido, tendría el mismo plazo de prescripción que la resolución estrictamente sancionadora, esto es, ocho años. Sin embargo, la restauración del orden infringido no está sometida a plazo de prescripción alguno cuando la infracción incide sobre bienes demaniales, debido a la imprescriptibilidad de las acciones de defensa del mismo que deriva del artículo 132.1 CE y, en el ámbito local, del artículo 80.1 LBRL e, indirectamente, del artículo 255.2 TRLS 1992, sobre nulidad de pleno derecho de licencias ilegales que afecten a zonas verdes o espacios libres. Por tal motivo, debe especificarse en el precepto comentado que dicho plazo se establece sin perjuicio de la imprescriptibilidad de las facultades de restauración del orden urbanístico infringido cuando la infracción afecte a bienes demaniales, como lo son, en todo caso, los sistemas generales y, además, las zonas verdes, viales, equipamientos y espacios naturales protegidos de carácter público; todo lo anterior, también, sin perjuicio de la acción penal que pudiera ejercitarse (artículos 319 y 320 del Código Penal).




II. Legislación agraria (Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de Explotaciones Agrarias) y legislación hipotecaria (Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio).    




El Capítulo VI del Título III del Anteproyecto de Ley contiene la regulación de las parcelaciones urbanísticas y su régimen en cada una de las clases de suelo.




El problema se suscita cuando, por contraposición al concepto de parcelación urbanística, se define qué se entiende por parcelación rústica y cómo se puede segregar, ya que en este último aspecto se está incidiendo en competencias que entran en el ámbito de la legislación civil, pues afectan a la facultad de enajenar, inherente al derecho de propiedad (STC 61/1997). En efecto, la legislación autonómica puede desarrollar el concepto y régimen jurídico de parcelación urbanística,  respetando la prohibición prevista en el artículo 20.2 de la Ley 6/1998 de parcelar urbanísticamente en suelo no urbanizable, de tal manera que puede considerar con tal finalidad urbanística, entre otros supuestos, las segregaciones que se efectúen en contra de lo establecido en la legislación agraria (unidades mínimas de cultivo), las divisiones de terrenos que, ajustándose a la citada unidad, den lugar a la formación de núcleo de población o aquellas parcelaciones rústicas que den lugar a transformaciones sustanciales en la configuración del territorio, con la apertura de viario de uso público. Sin embargo, no puede entrar a definir qué se entiende por parcelación rústica (ha de suprimirse el apartado 2 del artículo 84) ni establecer nuevos requisitos a las unidades mínimas de cultivo, como se podría desprender del apartado 2º del artículo 87.1, para segregar con finalidad agraria, ya que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 23 de la Ley 19/1995, la prohibición de efectuar divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo se extiende a los terrenos por debajo de la unidad mínima de cultivo (artículo 20.2 de la Ley 6/1998). Por tanto, en relación con los requisitos para parcelar en suelo urbanizable sin sectorizar (artículo 87.1), teniendo en cuenta su carácter de suelo residual y las posibilidades de usos urbanísticos que le otorga transitoriamente el artículo 80 del Anteproyecto, su redacción habrá de tener en cuenta:  a) que las divisiones de terrenos se ajustarán a la parcela fijada en el Plan General para el régimen transitorio cuando se destine a los usos no agrarios (coincidente con la excepción prevista en el apartado b del artículo 25 de la Ley 19/1995), estableciendo que, en defecto de previsión por el planeamiento, se aplicará la prevista en el apartado segundo del artículo 87.1 (unidad mínima de cultivo con un frente de 50 metros); b) que la división de terrenos para fines agrícolas habrá de ajustarse a la unidad mínima de cultivo.




Finalmente hemos de señalar que la redacción del artículo 84.4 del Anteproyecto (“Los Notarios y Registradores de la Propiedad exigirán para autorizar e inscribir, respectivamente, escrituras de división o segregación de terrenos que se acredite el otorgamiento de licencia”)  ha de adecuarse a la regulación estatal en esta materia, que es básica (artículo 259.3 TRLS de 1992, declarado vigente por la Ley 6/1998) así como la legislación hipotecaria (artículo 78 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio); aquél establece que: “Los Notarios y Registradores de la Propiedad exigirán para autorizar e inscribir, respectivamente, escrituras de división de terrenos, que se acredite el otorgamiento de la licencia o la declaración municipal de su innecesariedad, que los primeros deberán testimoniar en el documento”.  En cualquier caso, es innecesaria la reproducción de preceptos de competencia estatal, de acuerdo con lo ya expuesto, salvo que su inserción se considere imprescindible para que se comprenda mejor la regulación autonómica y, en este caso, deberá citarse el precepto estatal que se reproduce, que habrá de hacerse en su integridad en lo que proceda.  




III. Legislación de Colegios Profesionales.




El Anteproyecto contempla la intervención de los Colegios Profesionales en una doble vertiente: a) como colaboradores en el ejercicio de la función urbanística en materia de protección de la legalidad urbanística (artículo 208.2);  b) el visado colegial como requisito previo para la aprobación definitiva de los planes y proyectos de iniciativa particular (artículo 129) y para el otorgamiento de licencias (artículo 217.3).  




A) En relación con el primer aspecto  se ha de señalar que, según se desprende de la Constitución y de nuestro Estatuto de Autonomía, la Comunidad Autónoma sólo tiene competencia respecto de Colegios Profesionales cuyo ámbito de actuación sea autonómico. Sólo en tales casos puede establecer deberes de colaboración de éstos con la Administración regional en leyes sectoriales como la que nos ocupa. Por ello, respecto de los Colegios Profesionales de ámbito superior al autonómico, la legislación regional sólo puede prever que esa labor de colaboración la efectúen, si así se acuerda, en el oportuno convenio que al efecto se suscriba con el respectivo Colegio (artículo 6, en relación con la Disposición Transitoria 1ª LPAC y disposición adicional primera de la Ley regional 6/1999, de Colegios Profesionales de la Región de Murcia). La imposición unilateral de un deber de colaboración vulneraría en estos casos las competencias estatales, al incidir en el régimen jurídico de los Colegios Profesionales de su competencia.




B) El visado colegial no se contempla como obligatorio en la normativa básica estatal, ya que la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en Materia de Colegios Profesionales, estableció el visado cuando así lo dispongan expresamente los Estatutos de cada colegio. Por tanto, la normativa regional (artículo 129, último párrafo) no puede imponerlo con carácter obligatorio (se dice en el artículo “deberán ser visados”) y menos como requisito administrativo imprescindible para aprobar definitivamente los Planes y proyectos de iniciativa particular, teniendo en cuenta que el visado se incardina en el ámbito de competencia de los Colegios Profesionales en relación con la actividad profesional de sus colegiados, pero en ningún caso puede establecerse como requisito previo para la aprobación de un plan o proyecto de iniciativa particular. Por tanto, debe suprimirse.




En relación con el otorgamiento de licencias (artículo 217.3), de acuerdo con lo expuesto anteriormente, también ha de tenerse en cuenta que el visado sólo procederá cuando así venga establecido expresamente en los Estatutos de cada colegio, sin que pueda exigirlo para los de ámbito superior al autonómico.      




En consecuencia, deberían adecuarse estos preceptos conforme a las observaciones realizadas.




IV. Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC).




El artículo 239.2,e) del Anteproyecto tipifica como infracción grave la realización de obras contraviniendo la legislación de costas, con lo que se sancionarán con multa del 20 al 50 por ciento del valor de lo realizado (artículo 240, 3er. párrafo). Tal prescripción vulnera lo establecido en la LC, en concreto, en sus artículos 91.2, e) y g) en relación con el 97.1, a) y b), por las razones que seguidamente se exponen.




Según se desprende de la doctrina sentada en la STC 149/1991, de 4 de julio, las CCAA pueden incidir en la normativa sobre ordenación del litoral fundamentalmente a través de dos títulos competenciales: la ordenación del territorio y las normas adicionales a las del Estado sobre protección del medio ambiente, quedando limitados ambos por las competencias estatales sobre normas básicas en materia de medio ambiente y el estatuto jurídico del demanio estatal marítimo-terrestre.




Conforme a esta delimitación competencial, es claro que ha de partirse de una interpretación de la referencia a la legislación de costas contenida en el artículo analizado que nos lleve a entender que se está aludiendo a las infracciones que competencialmente corresponde sancionar a la Comunidad Autónoma. Estas son, conforme se desprende de la Disposición Adicional Primera del Anteproyecto, las cometidas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. Siendo ello acorde con lo establecido en la citada STC, de lo que se trata es de determinar si, además de tal competencia ejecutiva de la legislación estatal de costas (del régimen sancionador establecido en la LC), puede la Comunidad regular el régimen sancionador relativo a las infracciones en materia de construcciones y usos en la zona de servidumbre de protección y, en caso afirmativo, si lo puede hacer del modo proyectado, esto es, asignando a tales infracciones una sanción del 20 al 50 por ciento del valor de lo construido.




La respuesta a tales cuestiones la da la citada STC en su F.J. 3 D, d) y 6, a), de los que se desprende que, en ejercicio de su competencia en materia de ordenación del territorio y normación adicional de protección del medio ambiente, las CCAA pueden regular aspectos relativos a la protección del litoral, ahora bien, respetando lo que haya establecido el Estado en ejercicio de sus títulos competenciales. Aplicado al régimen sancionador en zona de servidumbre de protección, la consecuencia es que las CCAA pueden desarrollar lo establecido en la LC, esto es, sin contradecir lo allí dispuesto. Y, como vamos a ver, las sanciones propuestas en el Anteproyecto contradicen lo regulado en dicha ley estatal. En efecto, la infracción tipificada en el artículo 91.2,e) LC, sobre realización de construcciones no autorizadas en la zona de servidumbre de protección, está sancionada en su artículo 97.1, b) con multa del 25 por ciento de valor de lo construido, y la tipificación en el artículo 91.2, g) sobre utilización (distinta de la constructiva) de la zona de servidumbre para usos no permitidos en la LC, se sanciona en el artículo 97.1,a) con multa de hasta 50 millones de pesetas.


Así pues, si se tiene en cuenta la contradicción de porcentajes en lo que se refiere a la primera infracción, y  la inadecuación que supone sancionar con un porcentaje sobre el valor de lo construido en lo que se refiere a la segunda (en donde el tipo es, precisamente, realizar cualquier uso, menos el constructivo, prohibido en esta zona), la consecuencia no puede ser otra que la supresión de la referencia a la legislación de costas que se incluye en el precepto analizado, precisamente por vulnerarla.      




V. Legislación Procesal.




El artículo 160.4 recoge la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de los convenios urbanísticos, cuando tal competencia viene recogida en el artículo 303 TRLS de 1992, que es un precepto de competencia exclusiva estatal, declarado vigente por la Ley 6/1998. Debe, por tanto, remitirse a la legislación estatal o suprimirse. Igual consideración es aplicable al apartado 3 del artículo 190.  




También debe suprimirse en el artículo 212 la referencia a los órganos del orden jurisdiccional, pues la legitimación procesal es materia incluida en la legislación procesal, competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.16ª CE).




De igual modo, es improcedente establecer el plazo de dos meses para la impugnación jurisdiccional de los actos urbanísticos de las Entidades Locales recogido en el artículo 232.2. Debe suprimirse la referencia a esta clase de impugnación de tales actos, incluido su plazo, y dejar sólo lo relativo al requerimiento de impugnación, que debe abarcar cualquier tipo de infracción (no sólo las muy graves y graves), pues así lo prevé el artículo 65.1 LBRL citado en el texto. También puede el legislador autonómico remitirse, para la impugnación de las licencias u ordenes de ejecución que constituyan una infracción urbanística, a lo que establecen los artículos 65 y 66 LBRL.




QUINTA.- Respeto a las competencias municipales. Autonomía municipal.




La Exposición de Motivos (apartado Cinco) señala, entre los principios básicos inspiradores del Anteproyecto, el reconocimiento de la autonomía municipal otorgando a los Ayuntamientos las competencias en materia de urbanismo “quedando reservadas para la Comunidad Autónoma exclusivamente las que se refieren al control de legalidad y de interés supramunicipal, manteniendo así la doctrina fijada tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional, haciendo desaparecer también la distinción entre Ayuntamientos con más o menos población a la hora del reconocimiento de facultades”.  


Por tanto, el Anteproyecto parte del reconocimiento de las competencias en materia de urbanismo que la LBRL asegura en todo caso a los municipios (artículo 25.2, d), en los términos que establezca la legislación autonómica. No obstante, la referencia genérica que efectúa a las competencias reservadas a la Comunidad Autónoma (al control de legalidad e interés supramunicipal) se refiere al planeamiento urbanístico ya que en otras submaterias (por ejemplo, la gestión y disciplina) el Anteproyecto no le reconoce a la Comunidad Autónoma tales competencias, debiendo concretarse en tal sentido en la Exposición de Motivos. Por otra parte, también ha optado el Anteproyecto por suprimir la distinción entre municipios, por razón de su población, a la hora del reconocimiento de sus facultades, lo que es una opción admisible para el legislador autonómico, si bien es cierto que la LBRL (artículo 2) establece como criterio para la atribución de competencias la capacidad de gestión de la entidad local, lo que reconoce el Anteproyecto en relación con la disciplina urbanística (artículo 208, párrafo 1). Sin embargo, a pesar de admitir la posibilidad de que los Ayuntamientos no dispongan de medios técnicos, jurídicos y materiales suficientes, el Anteproyecto les reconoce las mismas competencias, con independencia de su capacidad de gestión, lo cual es una contradicción que debiera salvarse para no privar de congruencia a la concepción legal.  




Partiendo de este reconocimiento de las competencias municipales en materia de urbanismo, veamos cómo se plasman en el Anteproyecto en relación con cada submateria del artículo 25 LBRL y con las cuestiones suscitadas durante su elaboración que pudieran afectar al citado principio de la autonomía municipal:




1) Ordenación.  




En materia de planeamiento se ha atribuido a los Ayuntamientos la competencia para aprobar definitivamente los instrumentos de planeamiento de desarrollo y las modificaciones no estructurales del Plan General, así como las normas complementarias de los planes generales.




Por parte de la Federación de Municipios y del CES se ha puesto de manifiesto que el artículo 150.2 (antes 147.2) del Anteproyecto contradice su carácter municipalista e implica un atentado a la autonomía municipal, respectivamente, al prever que “el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, previa audiencia del Ayuntamiento, podrá suspender motivadamente para su revisión, en todo o parte del ámbito  que se refieran, la vigencia de los planes municipales. El Ayuntamiento deberá proceder a la revisión en el plazo que se le señale, y, en caso de incumplimiento, la Administración Regional se subrogará en la competencia municipal ajustándose al procedimiento previsto en esta Ley para la tramitación por la Comunidad Autónoma de los instrumentos municipales”.        




Este supuesto, a diferencia del previsto en el artículo 127, tercer párrafo, del Anteproyecto, contiene la suspensión de la vigencia de un Plan (y por tanto de su aprobación definitiva) sin concretar la causa que motiva el ejercicio de estas facultades excepcionales (por ejemplo, la adaptación a los instrumentos de ordenación del territorio). En consecuencia, la Administración Regional puede requerir a un Ayuntamiento para que revise su Plan a fín de acomodarlo a un instrumento de planificación regional y, si no lo hiciera, subrogarse para tal cometido (previo trámite de audiencia al Ayuntamiento correspondiente) en las competencias municipales, de acuerdo con lo establecido por el artículo 60 LBRL. Sin embargo, la Administración Autonómica no puede suspender directamente el acuerdo de aprobación definitiva de un Plan (y, por tanto, su vigencia), de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el modelo de autonomía municipal por el que ha optado el legislador estatal en la LBRL, uno de cuyos elementos fundamentales es la exclusión de la potestad gubernativa para suspender los acuerdos de las Corporaciones Locales. Así, entre otras, la Sentencia 213/1988, de 11 de noviembre, señala: “El legislador estatal, tal y como se explica en el preámbulo de la Ley, ha pretendido con ella desarrollar respecto a la Administración Local el artículo 149.1,18 de la Constitución estableciendo con ello las bases del régimen de dicha Administración. Pues bien, los artículos 65 y 66 de la Ley regulan la impugnación de actos y acuerdos de las Corporaciones Locales por parte de la Administración del Estado y de las CCAA en el ámbito de sus respectivas competencias y establecen que la suspensión sólo es potestad de los Tribunales”.  En consecuencia debe suprimirse la facultad de suspender la vigencia de un Plan, acomodándose la redacción del precepto a los requisitos previstos en el artículo 60 LBRL.  




2) Gestión.  




Para la Federación de Municipios la previsión contenida en los artículos 72, 73 y 74 del Anteproyecto, que residencia en la Comunidad Autónoma las autorizaciones de usos en suelo no urbanizable, es contraria al principio de autonomía municipal y supone una regresión respecto a la legislación anterior. El mismo razonamiento se plantea en lo que atañe a la competencia para autorizar determinados usos en suelo urbanizable no sectorizado.    




La legislación vigente (Ley regional 12/1986 y legislación estatal supletoria) atribuye a la Administración Regional la autorización excepcional -previa al otorgamiento de licencias- tanto en suelo urbanizable no programado como en el no urbanizable de los usos de vivienda unifamiliar aislada e instalaciones de utilidad pública e interés social. Por el contrario, los Ayuntamientos otorgan directamente licencias en los supuestos de construcciones agropecuarias y las vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas. En ambos supuestos con los informes previos de la Consejería competente en materia de agricultura o de la obra pública de que se trate, respectivamente.    




Partiendo de que la autonomía municipal es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones diversas, válidas en cuanto respeten un contenido mínimo (STC 46/1992, de 2 de abril), aspecto éste último a considerar por este Consejo Jurídico, veamos los usos previstos por el Anteproyecto en suelo no urbanizable cuya autorización previa se encomienda a la Administración Regional (sin perjuicio del ulterior otorgamiento de licencia municipal):




a) En la categoría de protección específica (artículo 72), en defecto de planeamiento específico (aspecto sobre el que se ha realizado una consideración anteriormente), se permiten los usos provisionales, así como las instalaciones necesarias para el establecimiento, funcionamiento y conservación de las infraestructuras y servicios públicos cuya autorización compete a la Administración Regional. Si se dispone de planeamiento específico de protección no se menciona la intervención regional, de lo que se desprendería la competencia directa municipal para el otorgamiento de licencias.


b) En la categoría de protegido (artículo 73), además de los usos provisionales, a la Administración Regional le compete autorizar los usos y construcciones permitidas por Plan, por ser estrictamente necesarias para el normal funcionamiento de las actividades propias de cada una de las zonas. Particularmente, se prevé la autorización del uso de vivienda. Para el supuesto de terrenos reservados para infraestructuras o servicios públicos, sólo podrán autorizarse las construcciones estrictamente necesarias para el normal funcionamiento de las explotaciones existentes, así como los usos provisionales previstos en la Ley. En este último supuesto no especifica la intervención autonómica aunque podría desprenderse del apartado 1 del artículo.  




c) En la categoría de inadecuado (suprimida por el Real Decreto Ley 4/2000) se establece que corresponde a la Administración Regional, además de los usos provisionales, los usos previstos en el urbanizable sin sectorizar.




Partiendo de la consideración de que las competencias autonómicas se plasman con más intensidad en el suelo no urbanizable que, de acuerdo con la legislación estatal, ha de ser preservado y que, por el contrario, el Anteproyecto ha ampliado las competencias municipales en el régimen transitorio de los suelos urbanizables no sectorizados (no programados en la legislación anterior) atribuyéndoles las competencias para autorizar las viviendas unifamiliares (artículo 80. 3, D), observamos, sin embargo, que en la categoría de suelo no urbanizable protegido por el planeamiento (artículo 73) no se ha respetado ese contenido mínimo de las competencias municipales, en cuanto que se recoge incluso la intervención de la Administración Regional en aquellos usos permitidos por el Plan que son estrictamente necesarios para el normal funcionamiento de las actividades propias de cada una de las zonas (por ejemplo, las construcciones agropecuarias). Otro aspecto diferente es que  el legislador mantenga la autorización previa de la Administración Regional en las autorizaciones de viviendas para asegurar su vinculación a la actividad principal, su carácter aislado y evitar la formación de núcleo de población. Por tanto, debe reconocerse la competencia directa municipal para aquellos usos (por ejemplo: construcciones destinadas a explotaciones agrícolas) permitidos por el Plan por ser estrictamente necesarios para el normal funcionamiento de las actividades propias, manteniéndose la competencia autonómica para los usos excepcionales y vivienda familiar vinculada a la explotación de la finca, debiendo acomodarse la denominación del artículo a tal distinción.




En cuanto a la categoría de suelo no urbanizable de protección específica, debe recogerse la competencia municipal respecto a las expresamente previstas en el planeamiento sectorial o territorial de protección específica (artículo 72.1), sin perjuicio de los informes sectoriales correspondientes.  


Por otra parte, se reitera lo dicho respecto a la imposibilidad de obras provisionales en suelo no urbanizable.




En relación con el suelo urbanizable sin sectorizar, el Anteproyecto respeta ese contenido mínimo en tanto en cuanto atribuye a los Ayuntamientos la competencia directa (sin autorización previa), durante el régimen transitorio, en los usos agrícolas, áreas de servicio vinculadas funcionalmente a la carretera, vivienda unifamiliar, instalaciones necesarias para el establecimiento, funcionamiento y conservación de las infraestructuras (artículo 80), limitándose la Administración Regional a las autorizaciones excepcionales de interés público.




3) Disciplina.




El Anteproyecto establece, en relación con la disciplina urbanística, una competencia de la Administración Regional subsidiaria en el supuesto de infracciones graves y muy graves, y “una actuación directa, en el supuesto de infracciones en suelo no urbanizable, sin perjuicio de la concurrencia municipal en su resolución” (artículo 8). La previsión de la subsidiaridad o sustitución en las competencias municipales en caso de pasividad es constitucionalmente viable siempre que se prevea en relación con actos de edificación y uso del suelo que no dispongan de licencia municipal (STC nº. 11/1999, de 11 de febrero), tal y como se recoge en el artículo 227 del Anteproyecto. Por ello, no cabe atribuirle competencia revisora “por subrogación” de actos municipales, por lo que ha de suprimirse este término del apartado c) del artículo 6.4 del Anteproyecto. Asimismo, el segundo inciso recoge una actuación directa de la Administración Regional en el suelo no urbanizable. Esta actuación directa ha de ir referida no tanto a una clase de suelo, sino a aquellos supuestos que el Anteproyecto sujeta a autorización autonómica, que coincide con determinados usos en suelo no urbanizable y urbanizable sin sectorizar. Por otra parte, no se entiende bien la alusión final “sin perjuicio de la concurrencia municipal en su resolución”, ya que parece desprenderse de este párrafo la posibilidad de que ambas Administraciones la ejerciten simultáneamente incurriendo en la prohibición del principio “non bis in idem”. Por ello, es conveniente suprimir este último inciso y  hacer referencia, tanto en el artículo 8 como en el 246.1 del Anteproyecto, a la competencia directa de la Comunidad Autónoma en razón a las facultades de intervención que tenga atribuidas en la presente Ley.    




SEXTA.- Inserción con el resto del ordenamiento jurídico autonómico. Legislaciones sectoriales.  




Con carácter general diversos informes de las Consejerías que integran la Administración Regional han puesto de manifiesto la falta de previsión en este Anteproyecto de las competencias autonómicas en relación con otras planificaciones sectoriales. A este respecto, desde el título competencial de la ordenación del territorio, el Anteproyecto puede establecer los instrumentos y los mecanismos de coordinación, desde el punto de vista de su proyección territorial, pero ello no implica que todas las actuaciones de los poderes públicos que tienen incidencia en el territorio se incluyan dentro del ámbito material de la ordenación del territorio (STC 36/1994). En consecuencia, los Organismos sectoriales pueden utilizar los instrumentos de ordenación del territorio que tengan tal carácter (se prevé una figura específica en el artículo 26 del Anteproyecto, de los Planes de Ordenación Territorial), cuyo contenido, a tenor de su regulación, tiene un carácter flexible,  en función del área o actividad de que se trate. Lo anterior no excluye la posibilidad que ostenta el legislador autonómico para definir específicamente el contenido de los instrumentos de ordenación del territorio de carácter sectorial, como se ha propuesto en su tramitación. Por otra parte, que no se cite expresamente cada legislación sectorial no empece para que su cumplimiento haya de ser observado, tanto para la planificación urbanística y territorial como para el otorgamiento de licencias de obras.




I. Ley 1/1995, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia.  




Como ha recogido la STC 28/1997, de 13 de febrero, la ordenación del territorio no puede ser en modo alguno ajena al medio ambiente. Como dice la Carta Europea de Ordenación del Territorio (también el artículo 16 del Anteproyecto) debe entenderse por tal (ordenación del territorio) la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad. Desde el ejercicio de las competencias sobre ordenación del territorio se pueden regular aspectos del medio ambiente con una finalidad de protección, a través de las técnicas urbanísticas. En concreto, el Anteproyecto incide en los siguientes aspectos que se interrelacionan con la legislación medioambiental regional:  




A) Planificación ambiental versus planificación territorial.




Los planes específicos regionales de protección del medio ambiente vienen regulados en los artículos 4 y ss. de la Ley 1/1995, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia y, en relación con los espacios protegidos, las figuras de planificación (Planes de Ordenación de Recursos Naturales) previstas en la Legislación Básica estatal se desarrollan en el titulo VI de la Ley regional 4/1992 y Anexo, que no es objeto de derogación por el Anteproyecto y que conforma parte del contenido de lo que ha de ser una futura Ley de espacios naturales regionales, como señala el informe de la Consejería competente en medio ambiente (Doc. nº. 11).




1. Respecto al primer tipo de planes de protección, la Ley 1/1995 se remitía a la 4/1992 a los efectos de conferirles rango de directrices sectoriales así como en cuanto a su procedimiento y alcance, por lo que al  derogarse los instrumentos de esta última Ley por el Anteproyecto, que ha modificado su tipología y naturaleza, habrá de establecerse su equiparación. Igualmente, respecto a la previsión contenida en la Ley 4/1992 que atribuía rango de directrices sectoriales a las normas referidas a actividades extractivas, planes forestales y planes cinegéticos.  




2. En cuanto a la planificación de los espacios naturales protegidos, el Anteproyecto no ha clarificado las interrelaciones de los instrumentos de ordenación territorial con la figura de los PORN (Planes de Ordenación de Recursos Naturales) cuando,  de acuerdo con la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, prevalecen sobre los instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos (artículo 5), a diferencia de alguna legislación autonómica que los incardina remitiéndose a su legislación específica. Tampoco contempla a los PORN como fuente de protección específica en suelo no urbanizable (teniendo en cuenta que prevalecen sobre los instrumentos de ordenación del territorio), de ahí que se coincida con la Consejería competente en materia de medio ambiente en la conveniencia de su inclusión en el artículo 61.1, citándose a esta figura junto a los instrumentos de ordenación del territorio como sigue: “Constituirán el suelo no urbanizable, con la categoría de suelo no urbanizable de protección específica, los terrenos que deban preservarse del proceso urbanizador..., de conformidad con los instrumentos de ordenación territorial, los Planes de Ordenación de Recursos Naturales y la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, etc”.        




B) Los instrumentos de ordenación territorial y urbanísticos y la evaluación de impacto ambiental.




El Anteproyecto concreta, por un lado, los supuestos en materia de planificación sujetos a evaluación de impacto ambiental y, por otro, el procedimiento (Disposición Adicional Segunda):




1. Respecto a los instrumentos de ordenación del territorio sujetos a evaluación de impacto ambiental, el Anteproyecto recoge expresamente a los Programas de Actuación Territorial, ya que los restantes instrumentos de ordenación del territorio se subsumirían en el apartado 1, a) de la Disposición Adicional Segunda, que los excluye. No obstante, el Anteproyecto prevé para este tipo de planes la técnica del Estudios de Impacto Territorial (artículo 44) donde se evalúan, entre otros aspectos,    los impactos sobre el medio ambiente y los recursos naturales que, al definirse como complementario de los instrumentos de ordenación del territorio, se entiende que es aplicable a todos, aunque el Anteproyecto debe especificarlo en relación con cada una de las figuras. Por otra parte, aun cuando se alude también a los Estudios de Impacto Territorial como técnica complementaria del planeamiento en el artículo precitado, tampoco se concreta en el articulado en qué tipos de planes, ya que sólo se menciona tangencialmente en el artículo 123 respecto a los planes especiales no previstos (además de forma contradictoria como ya veremos en el articulado) y, respecto a los planes generales, se cita como documento, de forma conjunta con las evaluaciones de impacto ambiental, en el artículo 120 del Anteproyecto, pero sin que se haya concretado su exigencia. Por tanto, debe recogerse en los artículos correspondientes a cada figura de ordenación la exigencia o no de los Estudios de Impacto Territorial, ya que la definición general contenida en el artículo 44.1 no clarifica esta cuestión.




2. El Anteproyecto somete a evaluación de impacto ambiental los instrumentos de planeamiento urbanístico que se recogen en la Disposición Adicional Segunda. Esta regulación plantea disfuncionalidades con la legislación medioambiental. La Ley 1/1995 (Anexo I) somete a evaluación de impacto ambiental a los instrumentos de ordenación del territorio y al planeamiento urbanístico en determinados supuestos que no coinciden  con la regulación del Anteproyecto (ejemplo: Instrumentos de Ordenación del Territorio, Normas Complementarias y modificaciones de planes generales que incrementen el suelo industrial). Por lo tanto, habrá que derogar expresamente los apartados correspondientes de la Ley 1/1995 para evitar dudas interpretativas, que ya se suscitaron con motivo de la anterior regulación (la regional Ley 10/1995). Dicho lo que antecede, este Consejo Jurídico quiere poner de manifiesto que la normativa europea se orienta a someter tanto el planeamiento territorial como urbanístico a evaluación ambiental (así se recoge en el Borrador de la Ley estatal de transposición al derecho interno de la Directiva 97/11/CEE), por lo que el Anteproyecto ha de tener prevista esta circunstancia con el alcance que establezca la normativa estatal. No obstante, los ya previstos en la precitada Directiva Comunitaria y no incluidos,  tales como proyectos de urbanizaciones, incluida la construcción de centros comerciales y aparcamientos (Anexo II, apartado 10, b), urbanizaciones turísticas  y complejos hoteleros fuera de las zonas urbanas, y construcciones asociadas (Anexo II, apartado 12, c), deberían recogerse por la normativa autonómica, si se tiene en cuenta que el plazo para dar cumplimiento a la misma finalizó el 14 de marzo de 1999, sin perjuicio de la normativa básica estatal que realice la transposición al derecho interno de la citada Directiva.  




3. El procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).




La Disposición Adicional Segunda, apartado 2, trata de racionalizar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental y el de aprobación de planes, de forma que se simplifiquen trámites. Sin embargo, a juicio de este Consejo Jurídico, no se consigue tal propósito cuando se mantiene, por ejemplo, la duplicidad de los trámites de información pública, más aun, si se tiene en cuenta que el artículo 15 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental (en lo sucesivo RD 1131/1988), prevé que dicha evaluación, dentro del procedimiento aplicable para la autorización o realización del proyecto sea sometida conjuntamente con aquél, al trámite de información pública (artículo 15). En consecuencia, deben aunarse ambas informaciones públicas pronunciándose posteriormente el órgano ambiental con los requisitos establecidos en el artículo 16 del precitado Real Decreto.    




C) Las licencias urbanísticas y la calificación y evaluación ambiental.  




1. En el artículo 214 del Anteproyecto se establecen y definen tres tipos de licencia municipal. Por lo que atañe a la licencia de actividad, se debe decir que, cuando el Ayuntamiento advierta que la actividad está sujeta a calificación o a evaluación ambiental, deberá proceder conforme a lo establecido en la legislación ambiental (lo que supone, en el caso de la calificación, que se seguirán los trámites previstos en los artículos 28 a 31 de la Ley 1/95, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia). Y en el caso de actividad no sujeta a calificación ambiental, debe determinarse cuál será el procedimiento de otorgamiento (lo normal será una remisión al procedimiento de la licencia de obras).




2. Por lo que respecta a la evaluación de impacto ambiental, es necesario introducir medidas de coordinación con las licencias municipales. Según dispone el artículo 18 de la citada Ley 1/1995, la EIA debe emitirse con carácter previo al otorgamiento de la licencia municipal o autorización que en cada caso proceda, en consonancia con lo que dispone el artículo 4 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de EIA. Asimismo, del artículo 18.2 del RD 1131/1988 se desprende que el contenido de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) debe incluirse en el de la resolución del órgano que debe pronunciarse sobre la autorización del proyecto.




El problema se presenta en los casos en que el ordenamiento configura varios órganos “sustantivos” (por oposición al “ambiental”, que es el que debe emitir la EIA), cada uno de los cuales ha de emitir su correspondiente título administrativo habilitante (autorización o concesión, según los casos). En la práctica, dado que muchas de las actividades sujetas a EIA están sometidas a autorizaciones o concesiones de la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas, y que  suelen recabarse con carácter previo a la licencia municipal de obras, el procedimiento de EIA se inserta en el de dichas autorizaciones, de modo que la licencia municipal de obras se emite libre de los trámites de la EIA. Sin embargo, el Anteproyecto no puede dejar de recoger los supuestos en que la EIA no se haya emitido antes de resolver sobre la licencia de obras, ya sea porque los otros órganos sustantivos no la han exigido en sus procedimientos, ya porque el ordenamiento no establezca que dichas autorizaciones sustantivas deban recabarse antes de la licencia de obras (como puede resultar con algunas estatales) o, simplemente, porque el ordenamiento no sujete la obra o actividad a más autorización que la licencia municipal.  En todos estos casos, dado que la licencia de obras no deja de ser una autorización sustantiva más, debe ser en su procedimiento de otorgamiento en donde se integren los trámites correspondientes a la EIA.




Por todo ello, debe incluirse un artículo que disponga que, cuando se solicite una licencia urbanística de construcción o uso del suelo, o una licencia de actividad, y el Ayuntamiento estime que la construcción, el uso o la actividad pretendidas deben ser objeto de previa EIA, deberá requerir al solicitante para que aporte la correspondiente declaración o acredite que ésta se está tramitando en otro procedimiento autorizatorio; y que, en defecto de lo anterior, deberá suspender el procedimiento de otorgamiento de la licencia municipal y remitir la documentación a la Administración Regional para que emita, si procede, la DIA.




3. Por lo que atañe a la “resolución única” de los procedimientos de otorgamiento de la licencia de actividad y de la licencia urbanística a que se refiere el artículo 218, debe tenerse en cuenta que esa resolución única sólo será posible en dos casos: a) que el interesado, al presentar un proyecto de obras para obtener licencia urbanística, solicite a la vez licencia para la actividad que pretende implantar en la construcción; b) que el uso y sus concretas características se desprenda ineludiblemente de la propia naturaleza de aquélla. Sólo en estos casos tendrá el Ayuntamiento la base necesaria para tramitar la licencia de obras y también la de actividad y, además, hacerlo conjuntamente. Deben precisarse estos supuestos, pues de lo contrario podría interpretarse que el Ayuntamiento puede exigir en todo caso al solicitante de una licencia de obras que concrete el uso que pretende implantar en la construcción y, en su caso, obligarle a solicitar la licencia de actividad conjuntamente con la de obras. Ello no debe ser así, pues el particular, salvo en el caso expuesto en la letra b) anterior (recogido hasta ahora análogamente en el artículo 22.3 del Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955), tiene el derecho a construir una obra y a reservarse el momento de determinar su uso, con lo que puede obtener primero la licencia de obra y después, cuando decida tal uso y el momento de implantarlo, solicitar y obtener la licencia de actividad. La cuestión no es baladí porque el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Región de Murcia alega que la licencia de actividad debe exigirse siempre antes que la urbanística, porque estima que “siempre debe exigirse el uso de la edificación”. Fundan tal obligación en “evitar daños y perjuicios” al particular para el caso de que obtuviera la licencia de obras, construyese y después no se le autorizase el uso pretendido. Sin embargo, como decimos, debe dejársele libertad de opción, pues si de lo que se trata es de evitarle daños y perjuicios, nadie mejor que él para ponderar si se arriesga a construir antes de tener autorizado un determinado uso para esa construcción, ya que es posible que le convenga construir una edificación apta para varios usos y en ese momento  no tenga determinado cuál de ellos va a implantar ni sus concretas características, imprescindibles para que se resuelva sobre la licencia de actividad, con lo cual, por evitarle unos presuntos perjuicios, se le estarían causando otros, ciertos, si se le denegara  por tal motivo la licencia de obras.




Por ello debe sustituirse la ambigua expresión relativa a los “supuestos requeridos” de licencia de actividad y, además, de licencia urbanística, y precisar que la resolución conjunta y única de ambas procederá bien porque el particular haya solicitado conjuntamente ambas licencias, bien porque el uso de la construcción pretendida en la solicitud de la licencia urbanística de obras venga necesariamente predeterminado y concretadas sus características en razón de la singular naturaleza de aquélla, en cuyo caso se requerirá al interesado para que solicite licencia de actividad para dicho uso. En este caso, como la licencia de actividad se solicitaría en fecha posterior a la licencia de obras, el plazo máximo de resolución de ambas solicitudes sería el de seis meses desde la presentación de cada una de ellas, sin perjuicio de que el plazo relativo al de la licencia de obras quedara suspendido hasta que se presentara la solicitud de licencia de actividad. Ello deberá tenerse en cuenta a la hora de resolver conjuntamente ambas solicitudes, cuidando que no se produzca una estimación por silencio de la solicitud de licencia de obras, en cuyo caso habrá de resolverse expresamente ésta en el sentido que proceda. Deberían recogerse estas consideraciones en el artículo 218 proyectado.




Cabe también (y el Anteproyecto debería preverlo) que se produzca una situación “intermedia”, esto es, que las características de la construcción cuya licencia se solicita denoten que su uso ha de ser de un determinado género (residencial, comercial, industrial) pero que no se llegue a poder determinar concretamente las características o tipología de éste (por ejemplo, qué clase de industria, cuáles habrían de ser sus características detalladas). En tal caso, no debe exigirse previa licencia de apertura, pues, como se ha dicho anteriormente, el interesado puede no tener decidido cuál va a ser ese concreto y específico uso y sus características y, por tanto, no hay elementos de juicio para pronunciarse sobre la procedencia de autorizar o no la actividad. Sin embargo, si resulta que el Ayuntamiento aprecia que el uso genérico (comercial, industrial, residencial) está prohibido por el planeamiento, debe preverse en el Anteproyecto que podrá denegar la licencia de obras con fundamento en la inadecuación urbanística de dicho uso.




II. Las licencias urbanísticas y las autorizaciones o concesiones sectoriales.




Desde un punto de vista general y por lo que se refiere al artículo 216, 2º párrafo, hay que señalar que, desde una perspectiva estrictamente competencial, la determinación de que las licencias se otorgarán “de acuerdo” con las previsiones de la legislación sectorial aplicable, no significa que se encomiende exclusivamente a la Administración Local la competencia para fiscalizar el cumplimiento de la normativa sectorial, pues es posible que la competencia ejecutiva le corresponda a otra Administración, ya sea la estatal (aguas, costas, etc...) o autonómica (medio ambiente, industria, sanidad, etc...). Por ello, debe hacerse la salvedad de “sin perjuicio de las competencias de los órganos sectoriales”, de los cuales habrán de recabarse los informes y autorizaciones previstos en la legislación sectorial de carácter estatal o autonómica.


III. Ley 4/1997, de 24 de julio, sobre Construcción y Explotación de Infraestructuras de la Región de Murcia.




Dado que las obras de infraestructura reguladas en esta Ley pueden ser incluidas entre las infraestructuras básicas a las que el artículo 223.2 del Anteproyecto exime de licencia municipal, no parece lógico que el plazo del que disponen los Ayuntamientos para notificar su conformidad o disconformidad al proyecto sea diferente en uno y otro caso. Así, en el artículo 4.1 de la Ley es de dos meses, y en el Anteproyecto sólo de uno. Debería unificarse dicho plazo y, de mantenerse la contradicción con la Ley 4/1997, derogar expresamente esta última.  







IV. Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE).




A) En materia de planeamiento:




El artículo 20 LPHE establece que “la declaración de un Conjunto Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica, como Bienes de Interés Cultural, determinará la obligación para el municipio o municipios en que se encontraren de redactar un Plan Especial de Protección del área afectada por la declaración u otro instrumento de planeamiento de los previstos en la legislación urbanística que cumpla en todo caso las exigencias en esta Ley establecidas”.




Para dar cumplimiento a esta finalidad el artículo 111 del Anteproyecto recoge la figura de tales Planes Especiales. Sin embargo, de su redacción parece que la formulación de aquéllos es potestativa cuando la LPHE la establece con carácter obligatorio. Por tanto, para evitar posibles interpretaciones no acordes con la necesidad de su formulación, ya planteadas por la Consejería competente en materia de cultura, debería sustituirse la expresión “se podrán formular” por “de conformidad con lo previsto en la legislación de Patrimonio Histórico, se formularán Planes Especiales (...)”,  lo que no excluye otras posibilidades, como su ordenación a través de un Plan General.    




B) En materia de disciplina:




La regulación que contiene el artículo 230.2 del Anteproyecto entremezcla las competencias del Ayuntamiento y la Administración de patrimonio histórico-artístico para adoptar medidas de restauración del orden infringido, cuando se trate de demoliciones indebidas de inmuebles catalogados (los incluidos en el Catálogo del plan urbanístico municipal de inmuebles a proteger) y de Bienes Declarados de Interés Cultural (B.I.C.). Sin embargo, debe deslindarse la competencia de una y otra Administración a los efectos de instruir el oportuno expediente sancionador y adoptar las correspondientes medidas de restauración del orden infringido que regula este artículo, diferenciando el régimen jurídico de los inmuebles meramente catalogados por un plan urbanístico municipal y el de los B.I.C.  





  1. Edificios meramente catalogados por el Plan.




Estos inmuebles sólo son objeto de protección por la legislación urbanística, de modo que, si el correspondiente Plan (el General o uno Especial a estos efectos) establece una serie de prohibiciones o limitaciones (como pueden ser las referentes al derribo de los mismos), la competencia para incoar y resolver el procedimiento sancionador corresponde al Ayuntamiento, pues sólo se ha vulnerado un instrumento de ordenación urbanística. Ello no obsta, por supuesto, para que una ley regional como la proyectada pueda establecer la intervención preceptiva y vinculante de la Administración de patrimonio histórico-artístico a los efectos de determinar el modo de restaurar el orden infringido, esto es, para que fije los criterios de restauración del edificio catalogado demolido. Sin embargo, el precepto añade que, junto a la sanción urbanística, cuando la restauración sea imposible, la Consejería fijará una indemnización sustitutoria que, dice, “se corresponde con la sanción prevista en la legislación de protección del patrimonio”. Ello es improcedente, pues si la restauración es imposible, lo único que puede hacer el Ayuntamiento es imponer la sanción que proceda (estimando, eso sí, la agravante de la imposibilidad de la restauración), pero no cabe que la Comunidad (ni el Ayuntamiento) fijen indemnización alguna, salvo que se trate de un bien demanial, como ya se dijo en el comentario al artículo 234.2. Además de que, en general, las Administraciones Públicas no tienen competencia para exigir indemnizaciones que no sean a sus propios bienes y derechos, la Administración autonómica, en particular, sólo la tiene en materia de bienes sujetos a la legislación especial de patrimonio histórico (los B.I.C.), y los edificios meramente catalogados por un Plan Urbanístico no gozan de la protección de esta ley, salvo que la Comunidad acuerde incoar un expediente de B.I.C. sobre ellos conforme al artículo 37 LPH.    




2. B.I.C.




En el caso de inmuebles objeto de la protección específica que la LPHE dispensa a inmuebles declarados B.I.C. (o con procedimiento incoado al efecto, que les ofrece la misma protección –artículo 11.1 LPHE-), se plantea otra cuestión de índole competencial. Teniendo en cuenta que las competencias de ejecución de dicha ley las ostenta la Administración Regional, lo procedente sería disponer que, cuando el Ayuntamiento advierta una infracción a la LPHE cometida sobre inmuebles sometidos al régimen de protección que ésta dispensa a los B.I.C., remitirá las diligencias practicadas a la Consejería competente en materia de protección de patrimonio histórico para que sea ésta la que incoe y resuelva el expediente conforme a dicha ley, sin perjuicio del expediente sancionador que el propio Ayuntamiento tramite si advierte infracción estrictamente urbanística (por ejemplo, el derribo sin licencia, o sin ajustarse a sus condiciones propias). Por ello, debe excluirse a los B.I.C. (y asimilados) de la regulación que se proyecta en el artículo comentado, lo que no obsta, claro está, para que si un B.I.C. está también incluido en el Catálogo del Plan, el Ayuntamiento pueda sancionar la lesión a los valores histórico-artísticos del inmueble, siempre que no lo hubiera hecho ya la Consejería, pues de lo contrario le estaría vedado en aplicación del principio “non bis in idem”, ya que se sancionaría dos veces con idéntico fundamento (artículo 133 LPAC).  




En consecuencia, debe eliminarse del artículo 230.2 la referencia a los B.I.C y a la determinación de la cuantía económica del daño, debiendo disponerse únicamente que, cuando se trate de una construcción catalogada por el Plan, la reconstrucción se realizará conforme a los criterios que determine la Consejería competente, y que, si el inmueble catalogado tuviese también la protección especial que dispensa la legislación sobre patrimonio histórico, la sanción se impondrá sin perjuicio de la que, en su caso, imponga dicha Consejería por infracción a la citada legislación, debiéndose ponderar en cada caso los diferentes intereses urbanísticos y sectoriales lesionados.




Las anteriores consideraciones se proyectan también sobre la infracción establecida en el artículo 239.1,d), en el que deben realizarse tres correcciones: a) suprimir la referencia a los B.I.C., pues, como hemos dicho, el Ayuntamiento tendrá competencia para sancionar si el B.I.C. está incluido en catálogo municipal; b) suprimir la expresión “en los términos de la legislación de patrimonio histórico”, pues no es competencia del Ayuntamiento ejecutar dicha legislación, sino la de sancionar; y c), añadir que la sanción se impondrá cuando, tratándose de B.I.C. y asimilados, no haya sido ya objeto de sanción por la Administración regional competente.            




Todo cuanto antecede no empece la posible aplicación del Código Penal con carácter excluyente de las sanciones administrativas, pues el artículo 321 del texto punitivo tipifica estas mismas conductas como constitutivas de delito.




SÉPTIMA.-  Aplicación de la nueva Ley a los instrumentos de ordenación territorial, urbanísticos, y de gestión así como a los expedientes de disciplina existentes con anterioridad a su entrada en vigor. Régimen transitorio.




El Anteproyecto establece que los planes de ordenación territorial e instrumentos de planeamiento de carácter general vigentes a la entrada en vigor de la Ley, mantendrán dicha vigencia, sin perjuicio de iniciar su adaptación en el plazo de dos años (Disposición Transitoria Tercera).




Sin embargo, a la hora de establecer la adaptación se mezclan las previsiones respecto de ambos tipos de instrumentos, ya que el apartado segundo de esta Disposición se limita a concretar la adaptación de los instrumentos de planeamiento, sin mencionar el alcance de la adaptación respecto de los instrumentos de ordenación del territorio aprobados bajo la vigencia de la anterior Ley (por ejemplo, las Directrices de Portmán).




Por otra parte, de la dicción literal de esta Disposición (instrumentos de planeamiento de carácter general) podría desprenderse la obligación de adaptación a la Ley, en el plazo de dos años, de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal (que son también instrumentos de planeamiento de ordenación íntegra de un municipio), cuando no se deriva tal exigencia de la Disposición Transitoria Sexta, sobre esas mismas Normas Subsidiarias de Planeamiento.




Por tanto, deben clarificarse ambas cuestiones en relación con la adaptación de los instrumentos de ordenación del territorio y los plazos para la adaptación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento.  




En cuanto al procedimiento de adaptación del planeamiento general que se encuentre en proceso de modificación o revisión a la entrada en vigor de la Ley, resulta de interés la previsión contenida en la Disposición Transitoria Cuarta, que permite un trámite abreviado cuando hubieran alcanzado, inclusive, la aprobación provisional, ya que simplifica los trámites y evita un proceso ulterior de adaptación siempre gravoso. Sin embargo, no se entiende la mención que se efectúa a la supresión del trámite de información pública en el supuesto de que, aun cuando la adaptación varíe la clasificación de suelo, el régimen jurídico de los mismos no se vea afectado, puesto que el régimen jurídico aplicable a cada una de las clases de suelo es diferente según la legislación básica estatal. Otra cosa es que lo que se pretenda expresar sea que si lleva aparejada modificaciones aisladas, no se consideren de carácter sustancial a efectos del cumplimiento de un nuevo trámite de información pública, pues, en caso contrario, se trataría de una revisión del Plan (nuevos criterios respecto a la clasificación del suelo), siendo la información pública un requisito ineludible para dotar de legitimidad democrática a los Planes, según la jurisprudencia  del Tribunal Supremo (entre otras, las Sentencias de la Sala 3ª, de 6 de febrero de 1990 y 10 de julio de 1991). Por tanto, debe mantenerse la exigencia de una información pública para los supuestos de adaptación. Por otra parte, aun cuando determinados planes en trámite opten por la no adaptación, debería preverse la directa aplicación a los mismos de determinados títulos o materias del Anteproyecto que no están condicionados a tal requisito (por ejemplo, la disciplina urbanística).    




Finalmente, respecto a la Disposición Transitoria Sexta, debemos  traer a colación lo señalado con anterioridad sobre las innovaciones del Real Decreto-Ley 4/2000 a las previsiones del suelo apto para urbanizar y, en cuanto a la Séptima, su supresión por las consideraciones realizadas respecto al llamado canon de “regularización formal”.




OCTAVA.- Observaciones globales al Anteproyecto.





  1. Sobre la distribución de competencias.




El Anteproyecto atribuye la competencia en materia de ordenación del territorio a los órganos regionales (con la participación de los Ayuntamientos y mandato de coordinación con las competencias estatales) mientras que las urbanísticas se atribuyen a los Ayuntamientos, salvo las expresamente encomendadas por la Ley a la Administración Regional, que se circunscriben, básicamente, a la aprobación definitiva de los planes generales municipales y sus revisiones (además de las denominadas modificaciones estructurales), si bien, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Supremo sobre el alcance de la aprobación definitiva (entre otras, Sentencia de la Sala 3ª, de 8 de febrero de 1999), el control de la Administración Regional ha de circunscribirse a todos los aspectos reglados del plan, además de aquellos de índole discrecional que, por su conexión con intereses supralocales, hayan de ser valorados para asegurar la prevalencia de los intereses superiores. Esta es la doctrina que se infiere del párrafo segundo del artículo 8 del Anteproyecto cuando se refiere a los aspectos de legalidad y ordenación supramunicipal en materia de planeamiento. Sin embargo, el Anteproyecto podría haber concretado en su articulado (artículo 139) la citada doctrina cuando se refiere a las modalidades de aprobación definitiva de los planes; por ejemplo, con la extensión del control de legalidad (documentación y aspectos reglados del Plan que engloba tanto las disposiciones legales como las reglamentarias de carácter urbanístico y las legislaciones sectoriales) y los aspectos a tener en cuenta que conectan con los intereses regionales (oportunidad supramunicipal).




2. Órganos Urbanísticos Autonómicos.




En primer lugar, debería citarse como órgano de gestión urbanística de la Comunidad Autónoma al Instituto del Suelo y de la Vivienda, remitiéndose a su legislación específica (Ley 1/1999, de 17 de febrero).




Respecto a los nuevos órganos consultivos de la Administración Regional, la regulación contenida en el Anteproyecto sobre la Comisión de Coordinación de Política Territorial no refleja plenamente ni los objetivos de su creación (Exposición de Motivos e Informe Extracto del Centro Directivo correspondiente) ni tampoco se ha incardinado adecuadamente su intervención en los procedimientos de aprobación de los instrumentos de ordenación territorial, teniendo en cuenta su carácter interadministrativo. Veamos:




a) Si la justificación de las funciones de la Comisión -órgano de asesoramiento relevante-  es integrar todos los informes que han de emitir las Administraciones con competencias concurrentes en los distintos instrumentos de ordenación del territorio y de planeamiento, de manera que se evacuen en un solo trámite para agilizar la tramitación de los expedientes, debería regularse expresamente por el Anteproyecto para los que hayan de emitir los distintos departamentos de la Administración Regional, ya que respecto a la Administración del Estado habrá que estar a lo que dispongan las legislaciones sectoriales correspondientes y a los convenios que pudieran suscribirse.




b) El informe de la Comisión de Coordinación se ha previsto en los procedimientos de aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio (Directrices, Planes de Ordenación Territorial) con anterioridad a la aprobación inicial del respectivo instrumento,  cuando se ha de distinguir la fase de elaboración de la de tramitación, en donde también se ha de plasmar la coordinación interadministrativa (la emisión de los distintos informes) ya respecto a un proyecto concreto, aprobado inicialmente. Asimismo, no se ha previsto su intervención en las llamadas tramitaciones abreviadas, prescindiéndose de la intervención de otros departamentos cuyas competencias pueden verse afectadas.




c) Se produce una contradicción entre el artículo 12 (apartado 3, a) y el 140 del Anteproyecto, ya que mientras el primero señala que es preceptivo el informe de la Comisión (entre otros supuestos, en las modificaciones estructurales), sin embargo, el segundo (artículo 140) lo configura con carácter no preceptivo respecto a las modificaciones estructurales del Plan.




En cuanto al otro órgano, el Consejo Social, de participación externa de los agentes sociales y económicos (Exposición de Motivos, apartado siete), deberían concretarse sus funciones en el artículo 13, citándose al menos los  instrumentos de ordenación del territorio donde se ha previsto su intervención. Además, la mención al carácter no vinculante de sus informes o propuestas es innecesaria, dada su naturaleza consultiva (se dice “oído”) y por la propia previsión del artículo 83 LPAC (los informes no son vinculantes salvo previsión expresa en contrario).  




3. Instrumentos de Ordenación del territorio.




A) La diferenciación entre instrumentos directores (Directrices de Ordenación Territorial) y operativos (Planes de Ordenación Territorial) aparece desdibujada en el Anteproyecto si se tiene en cuenta, por una parte, que los Planes de Ordenación Territorial son definidos como “directores y operativos” (artículo 24) y, por otra, que las Directrices se definen con la finalidad de regular actividades (artículo 20), cuando, de conformidad con su propia naturaleza directiva, el Anteproyecto señala como determinación suya la de explicitar los objetivos y criterios de ordenación (artículo 21).




B) En relación con la planificación económica, el diseño que el Anteproyecto realiza de los Instrumentos de Ordenación del Territorio es de tal amplitud que bien podrían convertirse en el medio idóneo para encauzar la planificación económica regional, sirviendo de marco a otros instrumentos propios de políticas sectoriales.




C) Sobre las Actuaciones de Interés Regional, figura ya creada por la Ley regional 4/1992, el Anteproyecto señala (artículo 42, apartado 1) que “las determinaciones contenidas en las Actuaciones de Interés Regional vincularán a los instrumentos de ordenación del territorio y al planeamiento urbanístico municipal, produciendo su modificación automática desde el momento de su declaración”.




Ciertamente, al tener consideración de instrumento de ordenación del territorio, vincula al planeamiento municipal; sin embargo, la observación viene dada por el efecto añadido de la modificación automática del planeamiento urbanístico municipal, en lo que resulte afectado, (de lo que se desprende que puede conllevar la clasificación y ordenación, al margen del planeamiento general municipal).




Si bien lo deseable sería que la clasificación de suelo se hiciera por los instrumentos de planeamiento general municipales, estableciendo la obligación de su adaptación y la prevalencia del interés regional en caso de contradicción, el Consejo Jurídico no desconoce la existencia de legislación autonómica que señala tal efecto de modificación automática como previene el artículo 19 del Anteproyecto, (artículo 26.1,d) de la ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias; artículo 62 de la ley 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra; artículo 50 de la ley10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Rioja).




No obstante, en relación con la regulación concreta de esta figura por el Anteproyecto, bajo la denominación de Actuación de Interés Regional se contemplan dos tipos de actuaciones diferentes (artículo 38), una encuadrable en la competencia de ordenación del territorio (los proyectos supramunicipales de uso y dominio público, como carreteras, puertos, obras hidráulicas, dotaciones, etc., recogidos en el apartado 1, b) del citado artículo) y, otra, más próxima al ejercicio de una competencia urbanística de carácter regional, consistente en la ordenación de las zonas del territorio para facilitar el desarrollo económico y social de la región mediante actuaciones en materia de vivienda, actividades (...), prevista en el apartado 38.1,a). De ahí que deban distinguirse en el Anteproyecto, en cuanto a sus requisitos y efectos, ambas actuaciones que se declaran de interés regional. Respecto al primer supuesto el propio texto (artículo 223.2) otorga un régimen especial a las infraestructuras de uso y dominio público en la medida en que el trámite de licencia municipal se sustituye por un trámite de conformidad por parte del Ayuntamiento y, en caso de disconformidad, resuelve el Consejo de Gobierno mediante la tramitación de actuación de interés regional (por cierto, no se especifica si se somete a toda la tramitación prevista para esta figura en la que se reitera un nuevo trámite ante el Ayuntamiento). Pues bien, en estos proyectos de interés supramunicipal de uso y dominio público tendría sentido incardinar el efecto automático de la modificación del planeamiento (el precepto equivalente del artículo 244.2 TRLS de 1992 permite su ejecución), sin perjuicio de su adaptación posterior. Sin embargo, en el segundo supuesto, cuando se trata de “la ordenación y gestión de zonas del territorio para facilitar el desarrollo económico”, tal declaración debe ir acompañada de los correspondientes instrumentos de planificación y gestión, puesto que se trata de “zonas regionales”, no de proyectos aislados, por lo que no parece lógico que con tal declaración se produzca la modificación automática del planeamiento. Por lo tanto, para estos supuestos debe señalarse que implicará la modificación inmediata del planeamiento en lo que contradiga las determinaciones establecidas, pero debiendo ordenarse a través de los correspondientes instrumentos de ordenación, inclusive con la posibilidad de tramitarlos por la Administración Regional (un supuesto equivalente se ha establecido en los artículos 51 y ss. de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja). Por lo tanto, a juicio de este Consejo Jurídico, deben distinguirse, en cuanto a sus efectos y requisitos, ambas modalidades de Actuación de Interés Regional, en razón a su distinta naturaleza.




D) Sobre el mandato de adaptación de los instrumentos de la Ley 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor a los instrumentos de ordenación del territorio previstos en el Anteproyecto (Disposición Adicional Quinta), el Consejo Jurídico considera que si el Anteproyecto surge con vocación de código urbanístico completo, con la creación de figuras en materia de ordenación del territorio, carece de sentido que se mantenga la prescripción recogida en la Ley regional 4/1992, de que los instrumentos previstos en la Ley regional 3/1987 deban adaptarse, de forma que queda éste vigente, si bien con carácter residual, al resultar afectada por la entrada en vigor del nuevo ordenamiento urbanístico autonómico. Otra cosa es que el Anteproyecto hubiera establecido la adaptación respecto a las figuras de ordenación que hubieran podido ser aprobadas bajo la vigencia de dicha normativa, lo que no es el caso. Por tanto, a juicio de este Consejo Jurídico, ha de concretarse en el Anteproyecto su incidencia (derogación parcial o total) en la Ley 3/1987.




4. Regímenes transitorios de edificación.




Partiendo de  la consideración de que el Anteproyecto de Ley trata de plasmar la filosofía de la Ley 6/1998 (disposición de abundante suelo urbanizable para su tranformación urbanística, preservando el suelo que haya de ser protegido por sus distintos valores), eliminando las distintas trabas burocráticas que encarecen su proceso de transformación, sin embargo, la regulación del régimen transitorio en el Anteproyecto permite tantas posiblidades edificatorias hasta su ordenación o gestión, que podría propiciar a largo plazo lo que algún organismo (Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos) ha puesto de manifiesto, aunque de forma extrema: “el texto legislativo propuesto vuelve a facilitar procesos de urbanización y de ocupación de suelos dispersos, como los que se produjeron en la década de los sesenta y de los setenta, aprovechando a favor de la propiedad una estructura municipal débil para la gestión y disciplina, lo que nos llevará a un territorio cada vez más deteriorado e imposible de reordenar a largo plazo”. Por otra parte, si a estas posibilidades edificatorias en régimen transitorio (hasta su ordenación o gestión) se suma en exceso la herramienta de los usos provisionales, como se ha explicado anteriormente, resulta que las posibilidades edificatorias en las distintas clases de suelo, antes de su ordenación pormenorizada o gestión, son las siguientes:




a) Suelo urbano. Antes de la aprobación de los instrumentos de gestión y urbanización, el artículo 67 permite actividades económicas y dotaciones, habiendo señalado el CES que se supriman las actividades económicas, cuando la ordenación no estuviera definida por estar remitida al planeamiento de desarrollo, usos y obras provisionales. En los regímenes de edificación en suelo urbano de núcleo rural y especial, se permite la construcción antes del planeamiento de desarrollo de los usos y obras provisionales (artículo 69).




b) Suelo urbanizable sectorizado. Hasta que se aprueben los instrumentos de desarrollo, el artículo 79 permite los usos y obras provisionales, de acuerdo con la legislación estatal. También faculta (si existe una preordenación básica) la construcción aislada destinada a industrias, actividades terciarias o dotaciones compatibles con el uso global. En suelo urbanizable especial se permite el uso de vivienda unifamiliar fijándose como parcela mínima 2.500 m2.  




c) Suelo urbanizable sin sectorizar. El artículo 80 habilita todas las posibilidades de usos que se citan (vivienda unifamiliar, establecimientos turísticos, comerciales, industriales...), antes del planeamiento de desarrollo.




En atención a lo expuesto, los riesgos advertidos por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, se muestran muy reales y merecedores de especial consideración por la Consejería proponente.




5. Instrumentos de Planeamiento Urbanístico.




El título IV del Anteproyecto desarrolla los instrumentos de planeamiento de índole municipal, recogiendo los tradicionalmente previstos en el ordenamiento estatal, salvo peculiaridades en determinadas figuras de planeamiento específico (por ejemplo, los planes especiales de adecuación urbanística en suelo urbanizable sin sectorizar); se echa en falta en el texto la previsión de reglamentaciones técnicas que unifiquen la terminología de los distintos instrumentos, al igual que lo han previsto otras legislaciones autonómicas.




La elección de los instrumentos o medios urbanísticos pertenece a la libre determinación del legislador autonómico (tipos de instrumentos, regulación de su contenido, técnicas de reparto para hacer efectiva la equidistribución, sistemas generales adscritos, etc.), ya que se insertan en la competencia material sobre urbanismo, de acuerdo con la STC 61/1997  




En relación con las peculiariades introducidas por la regulación autonómica se han aducido ciertas observaciones que este Consejo Jurídico quiere recordar para que sean consideradas por la Consejería proponente:




a) La ausencia en la regulación legal de un mecanismo redistribuidor en suelo urbanizable sectorizado, que haga efectivo el principio de distribución equitativa de beneficios y cargas en la fase del  planeamiento entre los diferentes sectores para su compensación y obtención de  los sistemas generales adscritos a esta categoría de suelo. Resulta de interés recordar la justificación de la técnica del aprovechamiento medio que se recogía en la Exposición de Motivos de la Ley de 1975. En este sentido, el Anteproyecto se remite a los planes generales (artículo 98.1,c), estableciendo, no obstante, unos aprovechamientos máximos de referencia y una limitación de adscripción de sistemas generales del 25 % de superficie bruta (porcentaje que no se justifica en el expediente a la vista de la evolución sufrida durante la tramitación, en la que ha pasado del 20 % de la superficie bruta del sector al 25%, proponiendo la Federación de Municipios que alcance el 30%), por lo que se somete al planeamiento general a que se cuestione caso por caso la aplicación concreta de uno de los principios generales en materia de urbanismo, que es el derecho a la justa distribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento (artículo 5 Ley 6/1998), lo que hace prever una intensa litigiosidad por los propietarios de sectores con mayores cargas frente a otros, que situará a la Administración en el difícil trance de justificar el diferente tratamiento. La previsión legal de un sistema de equidistribución con el aprovechamiento medio, e incluso algún criterio objetivable sobre la adscripción de sistemas generales a determinado sector, es una práctica habitual en la legislación autonómica para dar mejor cumplimiento, al tiempo, al principio urbanístico básico y constitucional de la igualdad de todos en la Ley (artículo 14 CE).  El artículo 55 del Anteproyecto dice que “Los propietarios y demás titulares de derechos incluidos en cada actuación urbanística tendrán derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento en los términos previstos por la presente Ley”. Sin embargo, el problema de la equidistribución se ha tratado por el Anteproyecto de forma dispersa y difusa, con ocasión de los derechos de los propietarios de las distintas clases de suelo (artículos 64.2 y 65, c) y con ocasión del Plan General (artículos 96, f) y g), 98.1,b) y 98.2, c) ), para ser tratado, finalmente, como determinación, más concretamente, en los potestativos planes parciales (artículos 103, d, e y f). La concreción última del sistema de equidistribución del artículo 55 queda confiada, en último término, al plan parcial, cuando se trata de materia de Ley regional, con lo que se produciría una especie de deslegalización.




Sería aconsejable seguir el modelo, mucho más acorde con estas necesidades, de la Ley aragonesa 5/1999, de 25 de marzo, concretamente, de sus artículos 100 y ss., en la cual sí se cumple la exigencia de aquellos principios.      




b) Se han distinguido, a efectos de tramitación y competencia para su aprobación, las modificaciones estructurales y no estructurales del Plan General (artículos 140 y 141). Sin embargo, tal definición no queda claramente perfilada en el Anteproyecto (con los consiguientes problemas prácticos de qué Administración es la competente para aprobar), utilizándose en otros apartados,  a efectos de la obligatoriedad de una nueva exposición pública, la terminología de modificaciones sustanciales y no sustanciales (artículos 100 y 137). Deben concretarse ambos conceptos en relación con las determinaciones de los Planes Generales Municipales que se recogen en el artículo 95 ya que, al igual que los sistemas generales, las clases de suelo se consideran  elementos estructurales (y su modificación se considera sustancial) y, sin embargo, la competencia para su aprobación se atribuye a los Ayuntamientos. Por otra parte, esta misma imprecisión cabe referirla a las Normas Complementarias de los Planes Generales, que ostentan la misma naturaleza del Plan General, al que están llamadas a completar en aspectos no previstos o insuficientemente regulados, pero que, al añadirle como parte de su contenido la modificación no sustancial del Plan, hace innecesaria la figura de las modificaciones no estructurales previstas en el artículo 141.




6. Medidas de agilización en materia de gestión urbanística.




a) La posibilidad introducida por el Real Decreto Ley 4/2000, en materia de planes de desarrollo, relativa a que los particulares puedan efectuar el trámite de información pública, se recoge ya en el Anteproyecto respecto a los instrumentos de gestión, en concreto, a los Programas de Actuación (artículo 173.3, c) y Sistema de Compensación (artículo 181.1,c). Podría extenderse también a la tramitación del proyecto de reparcelación, cuando se tramite independientemente.  




b) Asimismo, teniendo en cuenta que el Anteproyecto tiene como finalidad acortar el tiempo de las tramitaciones, lo que redunda en una mayor seguridad jurídica tanto para los propietarios de suelo como para las Administraciones (Apartado Cinco de la Exposición de Motivos), debería simplificarse el tiempo de determinados procedimientos, como, por ejemplo, en la tramitación de los proyectos de reparcelación cuando se tramiten independientemente (artículo 176), acomodándose como máximo al plazo de tramitación de los Programas de Actuación, a los que se remiten cuando se tramitan conjuntamente. El mismo razonamiento es aplicable respecto a la presentación de los proyectos de reparcelación previstos en el artículo 182. Aun cuando se puede desprender de determinados artículos, debería recogerse expresamente en uno la posibilidad de tramitar conjuntamente los instrumentos de planeamiento y gestión en relación con determinados sistemas de actuación.




Por  último, debemos reseñar que en materia de gestión el Anteproyecto puede estar necesitado de un desarrollo reglamentario ulterior (se han de desarrollar aspectos en detalle cuya regulación corresponde más propiamente a un reglamento), de ahí que deba preverse en la Ley (disposiciones finales) la posibilidad de su desarrollo, facultando expresamente al Consejo de Gobierno o Consejero, en su caso,  para tal cometido.




7. Nuevos sistemas de gestión. La figura del urbanizador.




Partiendo el Anteproyecto de que la gestión urbanística es el conjunto de procedimientos establecidos en la Ley para trasformar el suelo, urbanizarlo y edificar (art. 157.1), fija unos órganos con atribuciones al respecto (art. 159) e instituye como innovación la categoría del urbanizador, sujeto interpuesto entre el ente local y los propietarios de los terrenos, al que confiere capacidad para gestionar tales procedimientos urbanísticos. Se puede adquirir tal condición por ser promotor de un Programa de Actuación aprobado (art. 174), a consecuencia de la aprobación del Programa de Actuación a un propietario de la Unidad de Actuación (art. 179) o por ser adjudicatario del concurso convocado por el Ayuntamiento para la ejecución de un Programa  de Actuación en los sistemas de concurrencia o expropiación (arts.186 y 191). En los dos primeros casos se deduce la condición de propietario del urbanizador, no aclarando el Anteproyecto si ese interés es exigible también en el supuesto tercero, debiendo deducirse que no, dada la inexistencia o insuficiencia de iniciativa privada para la gestión, que implica acudir al procedimiento de concurso (art. 186.1) o expropiación (art.191).


Con la regulación de la figura se crean nuevas relaciones jurídicas en el proceso de urbanización, a la par que se habilitan las condiciones legales precisas para que en la Región se desarrolle una nueva categoría empresarial cuyos contornos administrativos es necesario perfilar, porque interviene ejerciendo una verdadera función pública, según admite la legislación básica (art. 4.3 Ley 6/98).




La Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, precursora en la materia, lo define y regula ampliamente, aclarando que no precisa ser propietario civil de los terrenos, y otras legislaciones autonómicas han recibido la figura aunque con diversas fórmulas, subsumiéndola en el tipo contractual de la gestión de obra urbanizadora (Ley de la Rioja 10/1998, de 2 de julio) y remitiendo a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, o bien regulándola como una modalidad de gestión urbanística indirecta, como hace la Ley de Castilla y León 5/1999. Con independencia de la terminología utilizada en las legislaciones, sectores doctrinales con predicamento han venido calificando ese negocio jurídico como contrato administrativo especial de los admitidos por el artículo 5.2, a) LCAP.




El Anteproyecto es profuso a la hora de referirse al urbanizador cuando de gestión urbanística se trata: en disposiciones generales sobre la misma lo cita en los artículos 163 y 164; en disposiciones generales sobre actuaciones integradas lo cita en los artículos 169, 172, 174, 178, 179 y 180.2; en el sistema de concurrencia alude al mismo en los artículos 186, 187, 188 y 190; y, finalmente,  el sistema de expropiación se refiere a él en los artículos 191 a 193. Sin embargo, no es fácilmente aprehensible el criterio seguido para su configuración, que dista mucho de ser lo suficientemente sistemática como para ofrecer una eficaz regulación que despeje las incertidumbres provocadas por la novedad.




A juicio de este Consejo Jurídico la seguridad jurídica de los propietarios y la adecuada consecución de los fines de las entidades locales requieren más y mejores concreciones al respecto y, en particular, determinar un régimen jurídico estructurado del urbanizador, que sistematice sus derechos y obligaciones con independencia de su modo de selección y, muy en especial, su retribución, huérfana en el Anteproyecto de orientación cuantitativa  alguna, silencio que es necesario llenar dados los términos del artículo 14 LCAP. Una adecuada determinación de los criterios en base a los cuales el Ayuntamiento puede acudir al sistema de concurrencia completaría también la regulación. En cualquier caso, dados los elementos que definen su actuación y los fines públicos de su actividad, ha de ser la LCAP la referencia elemental que debe adoptarse para obtener un más acabado régimen jurídico del urbanizador, cuestión que puede completarse mediante un desarrollo reglamentario que facilite la práctica ulterior.


La reserva de función pública que reconoce el Anteproyecto (art. 3 y concordantes) es el fundamento al que debe recurrirse para comprender la dimensión jurídica de que se admita la intermediación de agentes empresariales profesionalizados, dato que permite inferir que tal actuación tiene contenido económico susceptible de explotación (art. 156 LCAP) y que ese beneficio debe ser adecuado al mercado y, en términos de precio, debe reunir en cada caso la cualidad de cierto (art. 14 LCAP). Es obligado recordar que el TRRL recoge como una clase de obras locales las de urbanización (art.80), concepción a la que no es ajena el Anteproyecto si se atiende a su artículo 164, denominado “recepción de obras de urbanización”.




La introducción de sistemas de gestión indirecta para la ejecución material de funciones públicas no presenta especial dificultad para su admisión, dado que, además, no se aprecian en la ejecución urbanizadora elementos esenciales de autoridad pública intransmisibles a colaboradores particulares (art. 161 LCAP). Pero esa natural admisión no debe oscurecer la perspectiva esencial de la que nacen las facultades concedidas a los ciudadanos cuando participan en el ejercicio de funciones públicas, y es que esta calidad impregna su posición jurídica hasta conferirles una situación fiduciaria que la Administración concedente debe dirigir y controlar en todas sus manifestaciones, como el Anteproyecto ha recogido para el sistema de compensación (art. 181.3). Sin duda que el Anteproyecto es sensible a la concepción expuesta, pero una redacción imprecisa en términos jurídicos de ciertos preceptos podría traslucir un asomo de confusión en las posiciones institucionales, indeseable para la final consecución de sus propios fines, razón por la que será fácilmente advertible el sentido de las observaciones expuestas.




8. Los supuestos expropiatorios en materia de urbanismo.




a) La determinación de los supuestos expropiatorios en materia de urbanismo corresponde a la legislación autonómica, de conformidad con lo previsto en el artículo 34 de la Ley 6/1998, a los que habrá de añadirse el  establecido por la legislación básica relativo al incumplimiento de la función social de la propiedad, que se desarrolla en el artículo 191.1, b) del Anteproyecto, cuando se incumplan los plazos fijados en los instrumentos de planeamiento y gestión. A ellos debería añadirse el supuesto de incumplimiento de los plazos para edificar, como alternativa a la venta forzosa prevista en el artículo 205, tal y como se prevé en otras legislaciones autonómicas.  




Mejoraría la sistemática de la Ley y su manejo por el destinatario si se aglutinara en un solo artículo cuáles son los supuestos a los que se aplica el sistema expropiatorio en materia de urbanismo (obtención de sistemas generales, sistema de gestión de una unidad de ejecución, ampliación de los patrimonios públicos de suelo, etc.) que se encuentran dispersos a lo largo del articulado.        




b) No se establece el órgano competente para la aprobación del sistema de tasación conjunta, por lo que la aplicación de esta modalidad -cuya aprobación definitiva implica la declaración de urgencia- puede suscitar problemas competenciales si se tiene en cuenta que el artículo 4.10 de la Ley regional 10/1995 lo atribuye al Director General competente en materia de urbanismo (que se deroga por el Anteproyecto) y la legislación estatal supletoria (artículo 203 del Reglamento de Gestión Urbanística) a las Comisiones provinciales de Urbanismo (habrá de entenderse al órgano equivalente de la Administración Regional). Por otra parte, no se ha previsto el contenido de los proyectos  de tasación conjunta (artículo 202.1 del Reglamento de Gestión) ni tampoco el procedimiento a seguir, a pesar de establecer su remisión a las disposiciones del procedimiento de ocupación. Por lo tanto, habrá de completarse su regulación, determinando fundamentalmente el órgano competente para su aprobación.      




9. Intervención Pública en el mercado de suelo.




La regulación contenida en el Anteproyecto suscita las siguientes cuestiones:




a) Si la finalidad del patrimonio municipal del suelo (artículo 196) es facilitar la ejecución del planeamiento urbanístico, obtener reservas de suelo, contribuir a la regulación del mercado de suelo y disminuir la repercusión de éste sobre la vivienda, carece de justificación que se prevea la constitución de reservas de terrenos en suelo no urbanizable (artículo 199) cuando este suelo, de acuerdo con la legislación estatal y el Anteproyecto, se preserva del proceso urbanizador y edificatorio por tratarse de un suelo especialmente protegido, más aun si se tiene en cuenta la posibilidad de originar el supuesto de reversión, previsto en el artículo 40.3 de la Ley 6/1998, para los casos de modificaciones  que alteren los usos, intensidades o aprovechamientos y ello comportara un incremento del valor de los mismos. Otro aspecto diferente es que se realice en el seno de una revisión de Plan, otorgándole la clasificación adecuada a dicha finalidad. Por otra parte, la previsión contenida en el artículo 199, sobre la duración temporal de la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los terrenos a efectos de la expropiación forzosa, ha de ir referida a la propia vigencia de la reserva de terrenos y no a la declaración de utilidad pública.


b) El ejercicio de los derechos de tanteo y retracto en materia de urbanismo debe ser un mecanismo orientado a las finalidades de los patrimonios públicos de suelo (artículo 202, párrafo segundo, del Anteproyecto).




c) La regulación del Registro de Solares (artículo 204) es parca, sin que se establezca cuáles son los requisitos a expresar respecto de cada finca. Por lo tanto, su contenido debe ser objeto de desarrollo reglamentario.




NOVENA.- Observaciones particulares atinentes a cada Título.




Circunscribimos ahora nuestra atención a determinados artículos no comentados con anterioridad, al objeto de mejorar su redacción o aclarar aspectos que pueden suscitar dudas interpretativas.




- Exposicion de Motivos.




La referencia a los apartados del artículo 10 del Estatuto de Autonomía que se contiene en el apartado Uno, párrafo segundo, es errónea conforme a la redacción dada por la Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio, debiendo ser sustituida por “el artículo 10. uno, 2”. También la referencia al número 2 (en lugar de “dos”), donde se recoge la atribución de la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva.  




En el apartado Dos, párrafo segundo, la idea expresada de “a lo largo de los años y desde 1985, se han aprobado por la Comunidad Autónoma distintos textos legislativos.....” mejoraría si se sustituyera por una redacción de este tenor: “Desde la asunción de competencias en esta materia, se han aprobado por la Comunidad Autónoma...”.  Por otra parte, la justificación de no abordar una reforma legislativa en materia de espacios naturales “por cuanto la legislación estatal está pendiente de la transposición de la última normativa comunitaria y la modificación o no de la Ley 4/1989, de 27 de marzo” debe suprimirse, como indica la Consejería competente en materia de medio ambiente, ya que “la última normativa comunitaria (Directiva Hábitats) ha sido traspuesta por el RD 1997/1995, de 7 de diciembre (modificado por el Real Decreto 1193/1998),  y la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales, ha sido modificada por las Leyes 40 y 41 ambas de 5 de noviembre de 1997”.      




El apartado Cuatro hace referencia a las normas comunitarias y documentos suscritos, cuyos principios han servido de referente en las reformas legislativas. Además de mejorar su redacción y corregir errores gramaticales, ha de ser rectificado en cuanto a la referencia que se realiza al Tratado de la Comunidad Europea (versión consolidada) en el que el Título referido al medio ambiente es el XIX,  y el XVII el correspondiente a la Cohesión Económica y Social; también parece diferenciarse el llamado “Documento de Salamanca” del Informe  de la Comisión de Expertos de Urbanismo, cuando este Documento contiene las recomendaciones finales de avance normativo y políticas de suelo de la citada Comisión de Expertos sobre Urbanismo.




La referencia (apartado Nueve) a la inexistencia de cesión de aprovechamiento para los suelos de régimen especial y núcleo rural no concuerda con lo establecido en el artículo 66.2 del Anteproyecto.  




- TÍTULO I: De las competencias urbanísticas y de ordenación del territorio y su organización.




- Artículo 12.  La Comisión de Coordinación de Política Territorial.




El apartado 3, f) hace referencia a la emisión de informes o cualesquiera funciones consultivas que pudiera encomendarle el Consejo de Gobierno debiendo especificarse que se trata de materia de urbanismo y ordenación del territorio.




- Artículo 14. Órganos Urbanísticos Municipales.




En cuanto a la previsión contenida en el apartado 3 del artículo 14 (la posibilidad de creación de Consejos Asesores Municipales), debe hacerse remisión a lo que dispongan los reglamentos orgánicos de los Ayuntamientos (artículo 20 LBRL).




- TÍTULO II. Instrumentos de ordenación del territorio.




- Artículo 22. Elaboración y aprobación.




De la lectura de este precepto se desprenden tres imprecisiones:




a) Si la aprobación inicial corresponde a la Consejería en la que radiquen las competencias objeto de regulación o a la Consejería competente por razón de la competencia de ordenación del territorio, se echa en falta la previsión para el supuesto de que afecte a diversos departamentos de la Administración Regional.




b) La aprobación de las Directrices por el Consejo de Gobierno ha de revestir la forma de Decreto, conforme a la naturaleza reglamentaria de un instrumento de estas características.




c) No se define qué se entiende por modificación sustancial, por lo que, sin perjuicio de las dificultades que plantea la casuística, sería aconsejable el establecimiento de criterios que concretaran el calificativo de sustancial.




- Artículo 23. Revisión y Modificación.




Se ha previsto una modificación de las Directrices mediante tramitación abreviada (no figura el informe de la Comisión de Coordinación y se reduce la información pública de un mes a 20 días) para aquellos supuestos en los que se modifica algún aspecto no sustancial. Sin embargo, el Anteproyecto, al igual que lo expuesto en el artículo precedente, no proporciona criterios para aplicar uno u otro procedimiento, al no definir lo que considera modificación no sustancial, teniendo en cuenta, además, que se suprime, para el abreviado, el informe de la Comisión, como se ha expuesto con anterioridad. Igual razonamiento es extensible al artículo 30. Paradójicamente, a diferencia de las directrices y los planes de ordenación territorial, sí se prevé la intervención de la Comisión en las modificaciones abreviadas de los Programas (artículo 36).




- Artículo 32. Funciones.




Sería aconsejable dividir su contenido en apartados.


- Artículo 40. Informe previo de viabilidad.




El apartado 3 atribuye carácter positivo al silencio en la declaración de viabilidad de la actuación, lo que se contradice con su carácter excepcional, a diferencia de las licencias municipales o desarrollos de suelos ya planificados.




- Artículo 41.Tramitación




El apartado 2, segundo párrafo, establece que el órgano ambiental formulará informe específico en los supuestos previstos por tal legislación; sin embargo, la Ley 1/1995 no prevé estos supuestos (sí lo hace, por contra, respecto de la evalución de impacto ambiental), en cuyo caso la intervención de esta Consejería no se circunscribe a un informe. Debe concretarse a qué supuestos se refiere.




- Artículo 43. Ejecución.




El apartado 4 prevé la recuperación de la clasificación y calificación originaria de los terrenos para los supuestos de caducidad, lo que debería efectuarse a través del correspondiente procedimiento, si se tiene en cuenta que podría haberse adaptado el planeamiento municipal a esta determinación.


- TÍTULO III. Régimen Urbanístico del Suelo.




- Artículo 77. Deberes vinculados a la transformación urbanística.  




La cesión de aprovechamiento lucrativo (apartado d) en terrenos o, a requerimiento de la Administración actuante, por su valor establecido en la legislación vigente, ya estaba prevista en el artículo 20 TRLS de 1992, que se remitía, para su determinación, a la legislación autonómica. La STC 61/1997 declaró la inconstitucionalidad de esta prescripción al considerar que tal forma de concreción del aprovechamiento urbanístico no es competencia estatal amparada en el artículo 149.1,1º CE. Sin embargo, el Anteproyecto es bastante parco a la hora de precisar la regulación en esta materia al no contemplar los criterios por los que se va a requerir a los propietarios la modalidad dineraria.




- Artículo 79. Régimen transitorio de edificación y uso en suelo urbanizable sectorizado.




El Anteproyecto recoge -antes del planeamiento de desarrollo- la posibilidad de autorizar construcciones aisladas destinadas a industrias, actividades terciarias o dotaciones compatibles con el uso global, siempre que esté prevista una preordenación básica del sector. Sin embargo, no define qué entiende por preordenación básica, aspecto importante si se tiene en cuenta que este régimen puede quedar suspendido en función del grado de colmatación en suelos todavía no ordenados pormenorizadamente.




- Artículo 82. Condiciones comunes de los usos autorizables excepcionalmente en suelo urbanizable sin sectorizar.  




Se realizan las siguientes observaciones:




-  La remisión al artículo 160 es incorrecta, debiendo ser al artículo 163.




- También es imprecisa la referencia que se contiene en el apartado 6 sobre el informe del organismo competente por razón de la materia, sugiriéndose que se suprima la frase “cuando sea preceptivo o se considere necesario”. Por otra parte, la referencia a “mediante un informe” ha de ser completada ya que puede consistir también en una autorización de acuerdo con la legislación sectorial específica.    




- Artículo 83. Procedimiento de autorización excepcional.




Debe completarse el carácter del silencio que, al tratarse de usos excepcionales, debería ser desestimatorio.


   - Artículo 85. Indivisibilidad de las parcelas.




Se  ha omitido el principal supuesto de indivisibilidad, que es el de “las parcelas determinadas como mínimas en el correspondiente planeamiento”.




- TÍTULO IV. Planeamiento Urbanístico Municipal.




- Artículo 95. Determinaciones Generales.




Debe concretarse en qué aspectos puede señalar el Plan General Municipal determinaciones indicativas o preceptivas a los efectos de que puedan alterarse o ajustarse mediante desarrollo del mismo, sin necesidad de su modificación (apartado h), ya que, de acuerdo con su redacción, esta posibilidad no está limitada y podrían modificarse, sin seguir el procedimiento establecido, inclusive los sistemas generales. Estos supuestos concretos sólo pueden referirse a aquellas determinaciones que no correspondan al planeamiento de desarrollo y no al contenido legal del Plan General, como recoge expresamente para el suelo urbanizable sectorizado el artículo 98.1,d) del Anteproyecto.




- Artículo 97. Determinaciones en suelo no urbanizable.




Este Consejo Jurídico entiende que debe recogerse expresamente en el texto (apartado c) que la regulación de las condiciones y limitaciones en cada una de las categorías debe evitar la formación de “núcleo de población” en esta clase de suelo, para lo cual habrán de establecerse las condiciones en los planes, de acuerdo con el régimen urbanístico establecido en esta Ley.




- Artículo 98. Determinaciones en suelo urbanizable.




La expresión “mas” (debería decir "más") que precede a la fijación de los aprovechamientos a los diversos sectores en función del uso preferente (apartado 1,b) es confusa, ya que el párrafo introductorio va precedido de la frase “sin sobrepasar el aprovechamiento señalado como máximo para cada una de ellas”. Debe suprimirse esta palabra. Por otra parte, el carácter de máximo de esta determinación es contradicho por el artículo 103, d) (determinaciones de Planes Parciales)  al señalar que se puede incrementar o disminuir en un 10%, teniendo en cuenta, además, que si se establece con carácter de máximo en el artículo 98 lleva implícita la posibilidad de su reducción.  




Por otra parte, el mismo apartado d) prevé, para evitar tramitaciones ulteriores innecesarias, la posibilidad de que el Plan General ordene pormenorizadamente el suelo urbanizable sectorizado, pudiendo modificarse a través de la tramitación ulterior de un Plan Parcial, sin tener que acudir a una modificación del Plan General, si bien debería establecerse la cautela de que el cambio de ordenación no afectará a los sistemas generales previstos.




- Artículo 120. Documentos del Plan General.




Se hace referencia en el apartado a) al estudio de impacto territorial, cuando no se exige expresamente a este tipo de planes en ningún apartado de la Ley, como se ha expuesto con anterioridad.




- Artículo 122. Documentos de los Planes Parciales.




La división interna de este artículo no sigue una enumeración correlativa, apareciendo en la página 44 el primer apartado (1) sin que tenga correlación en la siguiente (45), donde aparecen unos apartados a partir del reseñado como d).




En el apartado de gestión debería recogerse la posibilidad de determinar el sistema de actuación.


Por otra parte, exigir a los planes parciales de iniciativa particular el plan y el programa de actuación, supone duplicar la documentación, ya que algunos de sus contenidos son reiterativos; de ahí que podría preverse para este tipo de planes que el Programa de Actuación incorpore el otro documento.




- Artículo 123. Documentos de los Planes Especiales.




Existe una contradicción entre el apartado b) de este precepto y la disposición adicional segunda sobre las evaluaciones de impacto ambiental. En efecto, en el apartado b) se establece que deberán incorporar estudios de impacto territorial cuando el plan especial no esté previsto en el Plan General y Estudio de Impacto Ambiental en los casos señalados en esta Ley. Sin embargo, la Disposición Adicional Segunda exige un estudio de impacto ambiental (no territorial) en los planes especiales no previstos. Por lo tanto, habrá de adecuarse este apartado b) a la citada Disposición Adicional.




- Artículo 127. Planes Generales.




El tercer apartado prevé, para el caso excepcional de que un Ayuntamiento no formule la revisión o adaptación en el plazo señalado por esta Ley, que el Consejo de Gobierno, previa audiencia de la Corporación Local, pueda acordar la subrogación para su elaboración y tramitación conforme a lo establecido en esta ley. Debería remitirse al artículo concreto que regula la tramitación, que es el 146.




- Artículo 131. Instrumentos de planeamiento de desarrollo que afecten a varios municipios.




Cabría añadir también que esta posibilidad se pueda utilizar cuando exista falta de acuerdo entre los municipios, como sugiere la Federación de Municipios.




- Artículo 137. Tramitación municipal del Plan General.




El procedimiento de aprobación de Planes Generales es bifásico caracterizado porque a la tramitación municipal le sigue la aprobación definitiva por parte del órgano urbanístico competente de la Comunidad Autónoma. En este artículo se contempla la primera fase de tramitación municipal (información pública, petición de informes a organismos con competencias sectoriales), sin que tenga justificación la incardinación en el apartado 2 de un informe preceptivo de la Dirección General competente en materia de urbanismo, cuando va a ser elevado a la misma Dirección para someterlo al trámite de aprobación definitiva. Además, esta intervención previa plantea una serie de interrogantes respecto a la posterior decisión, entre ellos, su grado de vinculación respecto al órgano que aprueba definitivamente. Debería por tanto suprimirse. Distinto parecer merece la previsión, con carácter facultativo para los Ayuntamientos, de someter a consulta el Avance del Plan (que dibuja las líneas maestras para la redacción del futuro Plan) al objeto de recabar datos sobre las previsiones de la Administración Regional, como plasmación del principio de coordinación que ha de presidir las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas (artículo 4.5 LPAC).




Por otra parte, mientras el apartado 3 establece la obligación de someter a información pública las modificaciones que supusieran un cambio sustancial, el apartado 4 de este precepto establece la posibilidad de una exposición pública parcial de las modificaciones introducidas. Esta última opción, establecida con carácter facultativo, sólo tendría sentido en las modificaciones no sustanciales. Por tanto, debe aclararse este extremo.




- Artículo 139. Modalidades de resolución definitiva.




La denominación del artículo no se corresponde con alguna de las modalidades previstas que no llevan aparejada la resolución definitiva del Plan (suspensión de la aprobación), por lo que podría sustituirse por “modalidades del acuerdo del órgano autonómico” que se extiende a toda la gama de posibilidades de decisión del órgano correspondiente.


 El texto ha recogido todas las variables que se producen en la práctica y que han sido reconocidas por la jurisprudencia (la posibilidad de las aprobaciones parciales, con ciertos requisitos), si bien ha sido parco en la determinación del alcance de la competencia autonómica, como ya se expuso en las observaciones globales, reproduciendo la formulación genérica del criterio jurisprudencial, pero sin desarrollarlo. Durante la tramitación del Anteproyecto se propuso por la Federación de Municipios la sustitución del concepto “oportunidad supramunicipal” por “oportunidad territorial”. Aclararía más el concepto si se desarrollara la doctrina del TS plasmada en la importante Sentencia de la Sala 3ª, de 13 de julio de 1990, que viene a sentar la extensión del control, respecto a los aspectos discrecionales, en lo siguiente: A) Las determinaciones del Plan que no inciden en materias de interés comunitario, han de calificarse como norma estrictamente municipal, si bien serán viables los controles tendentes a evitar la arbitrariedad de los poderes públicos, por el contrario, no serán admisibles revisiones de pura oportunidad y B) Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior, aquí entre el interés local y autonómico es claramente superior el último.




El apartado b) ha omitido una palabra en la expresión “por acuerdo del ....municipal”,  entendiéndose que ha de referirse al “órgano competente municipal ”, que es el Pleno en los planes generales. Por otra parte, debería especificarse que el Plan tendrá ejecutoriedad en aquellas áreas o sectores afectados cuando se publique en el BORM el acuerdo municipal de subsanación, para que el levantamiento de la condición suspensiva sea conocido por los ciudadanos, con las garantías que ello supone.




Para la modalidad prevista en el apartado c) sobre aprobación parcial del Plan, debería establecerse un plazo para aprobar definitivamente las restantes áreas.    




- Artículo 141. Modificaciones no estructurales del Plan General y Normas Complementarias.




No es coherente con la distribución de competencias sobre planeamiento prevista en el Anteproyecto que no apruebe la Administración Regional las Normas Complementarias, cuando tienen la misma naturaleza que el plan que complementan.




El apartado relativo a los trámites de audiencia está redactado de forma confusa al mezclar el plazo de la Dirección General competente en materia de urbanismo y el de los restantes organismos que intervienen en virtud de las legislaciones sectoriales.  




En cuanto a la notificación a los titulares, debe realizarse a los que figuren en el Catastro y, en su caso, en el Registro de la Propiedad, para concordar con las previsiones recogidas en el artículo 173.3, a) del Anteproyecto. Lo último también es aplicable al artículo 142.  




- Artículo 143. Tramitación de Planes parciales y especiales no previstos en el planeamiento general.




Debería distinguirse el procedimiento para aprobar el planeamiento especial no previsto y el de los planes parciales en suelo urbanizable sin sectorizar, por cuanto:




a) Si de lo que se trata es de potenciar la transformación del suelo urbanizable sin sectorizar a través de su ordenación mediante la figura de planeamiento correspondiente (planes parciales), carece de sentido que se prolongue el trámite de información pública a dos meses (se trata de un suelo ya clasificado como urbanizable, donde presumiblemente se ha solicitado con anterioridad la cédula de urbanización); otra cosa es que se mantenga el plazo de los dos meses para el informe (si no se hubiera establecido un plazo mayor) al objeto de recabar las previsiones sectoriales que ha de recoger la ordenación de dicho sector y el informe de la Dirección General competente en materia de planeamiento.




b) Por el contrario, sí tiene que regular un procedimiento distinto para los planes especiales no previstos (que con anterioridad eran aprobados por la Administración Regional) a los que el propio Anteproyecto otorga un tratamiento singular al exigir un estudio de impacto ambiental.




- Artículo 145. Tramitación de los instrumentos de planeamiento que afecten a más de un municipio.  




Debe aclararse que la aprobación provisional “en su caso” procederá cuando esté prevista en la tramitación de la figura de planeamiento de que se trate.




- Artículo 147. Plazos para la resolución de Planes de Iniciativa Particular.  




Este artículo, como ya se dijo, debe adecuarse al Real Decreto Ley 4/2000 en cuanto a la manera de computar el plazo.




El apartado segundo recoge la salvedad de que no se producirá la aprobación del plan, por silencio administrativo positivo, cuando contuviera determinaciones contrarias a la legislación vigente, si hubieran sido puestas de manifiesto en los informes preceptivos emitidos por los organismos competentes. Debería incluirse también el supuesto de que contuviera determinaciones contrarias a las preceptivas del planeamiento de rango superior que sean de aplicación.




- Artículo 148. Plazo para expedir la cédula de urbanización.




El apartado segundo establece, para el caso de que el plan de desarrollo no alcance la aprobación definitiva por causas no imputables al promotor, que se indemnizarán por el Ayuntamiento los costos del mismo.  




El Anteproyecto se diferencia de la regulación contenida en el artículo 44 de la Ley 6/1998, que conecta la indemnización de los gastos que resulten inservibles como consecuencia del cumplimiento de los deberes, con la variación del planeamiento o con la expropiación.




En relación con este concreto supuesto indemnizatorio cabe realizar las siguientes observaciones:




a) De acuerdo con la STC 61/1997 las Comunidades Autónomas pueden establecer otros supuestos indemnizatorios siempre que sirvan de desarrollo a una política sectorial determinada y se cohonesten con las normas estatales de responsabilidad patrimonial. Por lo tanto, habrá de remitirse a la concurrencia de los requisitos previstos en los artículo 139 y ss. LPAC (entre otros, nexo causal entre la actividad municipal cuestionada y los perjuicios efectivos).




b) Por otra parte si, de acuerdo con la reforma operada por el Real Decreto Ley 4/2000, se entiende delimitado el suelo urbanizable con la definición de sus condiciones o delimitación por un proyecto o instrumento de planeamiento de iniciativa privada, no tiene sentido recoger como presupuesto para la exigencia de la responsabilidad el silencio de la Administración en la emisión de la cédula, al existir otras posibilidades como las ya comentadas.




- Artículo 151. Modificación de los planes.




Para aprobar las modificaciones de zonas verdes públicas previstas en el planeamiento, se ha exigido en la legislación urbanística estatal y en el derecho autonómico un procedimiento cualificado con el objeto de preservar un estándar que favorece la calidad de vida de los ciudadanos. Así, el artículo 162 del Reglamento de Planeamiento, que desarrollaba el TRLS de 1976,  establecía la competencia del máximo órgano ejecutivo y el informe del Consejo de Estado. El TRLS de 1992 también estableció (artículo 129) que estas modificaciones se aprobaran por el órgano ejecutivo superior de la Comunidad Autónoma, previo informe favorable del Consejo de Estado u órgano autonómico que corresponda. De ahí que la ley regional 10/1995 atribuyera esta competencia al Consejo de Gobierno previo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma.




El Anteproyecto no recoge ninguna singularidad en el procedimiento, limitándose a señalar que se justificará el interés público y las afecciones resultantes, a diferencia de otras leyes autonómicas que siguen manteniendo unos requisitos cualificados para su aprobación, entre ellos el informe del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma (artículo 58.3 de la Ley 5/1999, de  Castilla y León; artículo 74.2 de la Ley 5/1999, Urbanística de Aragón).  




La anterior reflexión no viene motivada porque este Consejo Jurídico considere que ha de exigirse su Dictamen en dichas  modificaciones, ya que su previsión, en todo caso, corresponde al legislador autonómico, sino por el hecho de que se disminuyan las garantías de protección respecto a las zonas verdes públicas previstas en el planeamiento que repercuten en la calidad de vida de los ciudadanos. De ahí que se considere que debe establecerse un procedimiento cualificado para aprobar estas modificaciones,  debiendo mantenerse, según opte la Consejería proponente, por el Informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos o por el de este Órgano Consultivo.




- Artículo 155. Publicidad de los Planes. Cédula urbanística y Cédula de Edificación.




El plazo para la emisión de ambas cédulas aparece repetido en los apartados  primero y último de este precepto.







- TÍTULO V. Gestión Urbanística.




- Artículo 159. Órganos de gestión urbanística.




El apartado 2,b) configura el Registro Municipal de Entidades Colaboradoras para la inscripción y consiguiente adquisición de personalidad jurídica de las juntas de compensación, las asociaciones de propietarios y las de conservación.




Este Registro dependía con anterioridad de la Administración Regional (artículo 27 del Reglamento de Gestión Urbanística) de ahí que la disposición adicional sexta prescriba que la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas (debe sustituirse su denominación por la competente por razón de la materia) haya de remitir a todos los Ayuntamientos los archivos existentes sobre las Entidades Colaboradoras.    




Además de considerar que estos registros públicos de ámbito regional deberían estar centralizados a efectos de su llevanza, ha de desarrollarse el Anteproyecto (mediante la correspondiente reglamentación) a fín de determinar los requisitos para la inscripción e instrumentación.  




- Artículo 161.2. Gastos de urbanización.




Debería de completarse el último inciso del apartado 2 con la referencia “en la parte que no sea exigible a los usuarios, de acuerdo con su legislación sectorial específica”, para no incidir en las competencias estatales sectoriales.




- Artículo 162. Participación de la Administración en los gastos de urbanización.




El apartado 1 establece que la Administración participará en los gastos de urbanización en la proporción de aprovechamiento que le corresponda por cesión obligatoria, salvo en los sistemas de concurrencia y concertación indirecta en los que se  podrá fijar como elemento del concurso el grado de participación en dichas cargas.






Este apartado no concuerda con lo establecido en el artículo 77, d) del Anteproyecto, que excepciona la participación de la Administración en los gastos de urbanización del aprovechamiento lucrativo que le corresponde en los planes de iniciativa particular.




- Artículo 168. Normalización de fincas.




Mientras este precepto (apartado 1) recoge este sistema para gestionar actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado, el artículo 157.2  lo aplica también al urbano especial y a los núcleos rurales. Deben acomodarse ambos preceptos.




La normalización de fincas está conceptuada en la legislación estatal supletoria como un procedimiento abreviado que será de aplicación cuando no sea necesaria la redistribución de beneficios y cargas entre los afectados, pero sea preciso regular la configuración física de las fincas para adaptarla a las exigencias del planeamiento (esta es la finalidad recogida en el Anteproyecto), de ahí que algún Organismo (Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España) haya propuesto que se recoja el otro límite de afectación a las fincas para aplicar este mecanismo, que viene recogido en el artículo 118.2 del Reglamento de Gestión, siempre que no afecte al valor de las mismas en proporción superior al 15%, superado el cual habrá de acudir a una actuación integrada como, por otra parte, se ha previsto en el sistema de cesión de viales.




Por tanto, además del límite recogido en el apartado 2 (que no podrá afectar a las construcciones existentes no declaradas fuera de ordenación) debería preverse cuándo opera el sistema redistributivo a través de una actuación integrada.




- Artículo 169. Actuaciones integradas.




Se ha omitido en la definición que las actuaciones integradas tienen por objeto la urbanización completa de los terrenos clasificados como suelo urbano "no consolidado", de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 59.2 del Anteproyecto.




- Artículo 171. Sistemas de actuación integrada.




La declaración de subsidiariedad de los sistemas de gestión pública (cooperación, concurrencia, expropiación y ocupación directa) frente a los sistemas de iniciativa particular ha sido cuestionada por diversos Organismos, entre ellos el CES, sobre la base de la propia indeterminación de las razones que podrían motivar la gestión pública (se dice en el Anteproyecto por “inexistencia de ésta o por razones motivadas de interés público”), lo cual genera incertidumbres capaces de alterar la ejecución de las propias actuaciones, considerando dicho Organismo que “este dirigismo legal, aunque sea en favor de la iniciativa privada, no es un mecanismo adecuado para fomentar la participación privada en el urbanismo, sino que la legislación urbanística debe prever los sistemas que posibiliten y fomenten su actuación y no priorizarla de forma confusa”.




No le falta razón al CES en cuanto a que los motivos reseñados en el Anteproyecto para la iniciativa pública en la gestión (que no implica necesariamente la expropiación ya que, por ejemplo, el sistema de concurrencia impone la convocatoria de un concurso para seleccionar a un urbanizador) pueden suscitar cierta controversia sobre su aplicación a cada supuesto, teniendo en cuenta, además, que las razones que se citan tampoco coinciden con todas las circunstancias que motivan la aplicación de algún sistema de iniciativa pública (artículos 186.1 y 191). De ahí que si el Anteproyecto quiere impulsar (de acuerdo con la reforma de 1998) la iniciativa privada de la forma más amplia posible, puede optar por una redacción en la que se recoja que la Administración dará preferencia a los sistemas de gestión privada, como hacía, por otra parte, el TRLS de 1976 (artículo 119. Dos).




Finalmente separar en el penúltimo párrafo las palabras “Administraciónactuante”.


- Artículos 172 y 173. Programas de Actuación y su elaboración y aprobación, respectivamente.




Se establece en este último artículo (apartado 3, a) la notificación a los titulares que consten en el Catastro, y en su caso, en el Registro de la Propiedad. Debe aclararse cuándo es obligatoria la notificación a los titulares registrales.




- Artículo 181. Junta de Compensación.




La remisión que se efectúa al artículo 168 es incorrecta, ya que no recoge el contenido de los Programas de Actuación.




Parece excesiva la previsión contenida en el apartado 1, e), segundo párrafo, relativa a que la no asistencia al acto de constitución de la Junta sea motivo de exclusión (podría estar motivada por una causa justificada) y, sobre todo, con la consecuencia derivada de sometimiento a la expropiación forzosa de sus bienes. Debe preverse, al menos, un trámite de audiencia que permita verificar la causa de su ausencia y la adhesión o no a la Junta.




- Artículo 189. Deberes de los propietarios.




Se debería desglosar del apartado 5 el correspondiente al número 6.




- Artículo 191. Características del Sistema de Expropiación.




En el apartado 2 se recoge que, sin perjuicio de que la Administración Pública que ostenta la potestad expropiatoria sea la Administración actuante, también podrán actuar como urbanizadoras las Entidades de derecho público, consorcios o sociedades urbanísticas a las que se enconmiende la actuación. Ha de entenderse (y por tanto completarse la redacción) en su condición de beneficiarias de la expropiación.




- TÍTULO VI: La Intervención Administrativa y Protección de la Legalidad.




- Artículos 210 y 211. Garantías de conservación y terminación de la urbanización y garantía adicional.




Por ser materia de gestión urbanística deben trasladarse al Título correspondiente.




Además, la referencia que se realiza al aval de garantía (primer párrafo del artículo 210) restringe la utilización de otras modalidades de aseguramiento, que sí estaban previstas en la legislación estatal supletoria.  




- Artículo 213. Jurisdicción.




El rótulo no se corresponde con el contenido del precepto, el cual debería incluirse en el artículo 212, en coherencia con el epígrafe de éste.




- CAPÍTULO II. Licencias.




Debería denominarse “Licencias y autorizaciones”, pues en él se hace referencia a estas dos denominaciones de títulos habilitantes (véase el artículo 222). Por ello, la Sección Primera habría que denominarla “Licencias municipales”, englobando los actuales artículos 214 a 221, sin necesidad de dedicar una sección específica para un solo artículo, el 224, que debería ir tras el 214, para concentrar los preceptos relativos al objeto de las licencias urbanísticas, que se definen en dicho artículo. La Sección Tercera sería la actual Cuarta, sobre autorizaciones e informes de la Administración Regional, excluyendo lo relativo a las autorizaciones e informes en materia de costas (artículo 222) que, por su distinto contenido y para una mejor sistemática, debería incluirse en la Disposición Adicional Primera.


- Artículo 214. Modalidades de licencia.




- 2º párrafo. Debe sustituirse la expresión “edificación” por “construcción” ya que es un concepto que engloba tanto a instalaciones como a edificios en sentido estricto. Así lo dispone, con acierto, el artículo 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística (Decreto 2187/78, de 23 de junio) y así se desarrolla luego en el actual artículo 221 del Anteproyecto. Además, debe precisarse : suelo y “subsuelo”.




- 3er. párrafo. No se  entiende por qué se ha sustituido la tradicional denominación de licencia de primera ocupación por la más ambigua “de utilización” (que puede confundirse con la de actividad), cuando su presupuesto debe seguir siendo fiscalizar el “primer uso” de las edificaciones (como dice el artículo 178 TRLS 76) una vez terminada su construcción o reforma. Debe precisarse tal aspecto.




- Artículo 216. Condiciones y requisitos.




Debe incluirse una determinación relativa a la caducidad de la licencia urbanística, estableciendo si el mero transcurso de los plazos fijados en la licencia supone la automática cesación de los efectos de la misma o si es necesaria una declaración de caducidad, previa audiencia del interesado.


También debería establecerse expresamente la posibilidad de otorgar licencias parciales para fases de una construcción que resulten técnica y funcionalmente independientes.




- Artículo 217. Competencia y procedimiento para la concesión de licencia.




- Debe precisarse en el apartado 2: con los que la solicitud esté en contradicción.




- En el apartado nº4, 1er. párrafo, por razones de protección del interés público inherentes a estos inmuebles, debería extenderse el silencio negativo a los declarados de interés cultural (B.I.C.) así como a los espacios naturales protegidos por la legislación sectorial correspondiente.




- En el apartado nº. 4, 2º párrafo, debe consignarse que el procedimiento se suspenderá también cuando le conste que se han suspendido los efectos de esa preceptiva y previa autorización, pues es equivalente a su ausencia.




Además, debe sustituirse la expresión “recepción” de la resolución por “acreditación” de la misma, para incluir el supuesto en que el interesado pruebe su otorgamiento por silencio positivo por alguno de los medios previstos en el artículo 43.5 LPAC.




- Artículo 218. Resolución Única.




- En el segundo inciso, donde dice “la resolución única...," debe decir “el plazo máximo para dictar” la resolución única.




- En el apartado 2, es incorrecto establecer que no será necesario resolver sobre la solicitud de licencia urbanística, pues, conforme al artículo 42 LPAC, la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Otra cosa es que se disponga que, en estos casos de tramitación acumulada de las dos solicitudes, la denegación de la relativa a la licencia de actividad conllevará la denegación automática y simultánea de la segunda.




- Artículo 219. Notificación de licencias a la Comunidad Autónoma.




Debe fijarse el plazo en que los Ayuntamientos han de notificar la concesión de la licencia, pues la legislación de régimen local no fija uno concreto.


- Artículo 221. Actos sujetos a licencia.




Una vez ubicado en el lugar que se indica en el comentario al Capítulo II, el epígrafe completo del artículo debería ser “actos sujetos a licencia urbanística de construcción o uso del suelo y del subsuelo”.




- Apartado nº 2. Como se dijo en el comentario al artículo 214, debe añadirse el concepto de “subsuelo” y sustituir el de “edificaciones” por “construcciones”.




- Apartado nº 3, letra b). Debe objetivarse el concepto de afectación al paisaje fijando alguna magnitud mínima y eliminar la conjunción “o”, pues de lo contrario se sujeta a licencia toda tala de árboles aislados, lo que es excesivo.




- Apartado nº 3, letra e). La redacción del precepto induce a confusión, pues si en el último inciso se exceptúa de licencia cualquier tipo de obras que afecten a la configuración del territorio y no se ubiquen en terrenos de uso y dominio público, no parece que deban incluirse entre los supuestos sujetos a licencia las obras de defensa y corrección de cauces públicos, los puertos de abrigo y los diques de protección y defensa del litoral, ya que su vinculación a un servicio o dominio público conlleva su carácter demanial. Por otro lado, teniendo en cuenta que el concepto de “infraestructuras básicas de uso y dominio público”, recogido en el artículo 223.2 como supuesto exento de licencia, ha de interpretarse, según la Jurisprudencia, como aquellas obras susceptibles, por su trascendencia, de producir una importante alteración de la ordenación del territorio (SSTS, Sala 3ª, de 28 de diciembre de 1993, 11 de octubre de 1994 y 29 de mayo de 1997), habría que incluir a las ya citadas para exceptuarlas del régimen de licencias.




- Artículo 222. Autorizaciones e informes de la Administración.  




Debe tenerse en cuenta que las construcciones y usos excepcionales en suelo no urbanizable protegido por el planeamiento (artículo 73) son sólo las de interés público y viviendas vinculadas fehacientemente a la actividad principal previstas en el artículo 20 de la Ley 6/1998, pues las que sean estrictamente necesarias para el normal funcionamiento de las actividades rústicas y propias de este suelo (por ejemplo, las actividades agropecuarias) deben ser competencia de los Ayuntamientos, por tratarse precisamente de usos no excepcionales, de acuerdo con lo expuesto en la Consideración Quinta, apartado 2.




- Artículo 224. Declaración de ruina.




- Apartado nº 2, letra a). Debe precisarse que se trata de las obras necesarias para mantener o restablecer las condiciones establecidas en el artículo 225.1 y 2 del Anteproyecto (no las del nº 3).




En las letras b) y c) debe sustituirse “edificio” por “construcción”, en coherencia con lo dispuesto en el nº 1.




- Apartado nº 5. Debería añadirse al final del primer párrafo  “o, en su defecto, por la declaración de ruina”.




- Artículo 225. Órdenes de ejecución.




Debe suprimirse la referencia a “los demás organismos competentes” salvo que también aquí se prevea una actuación por subrogación de la Administración Regional, lo que no parece que sea la intención del Anteproyecto. Si se está pensando en otras Administraciones actuando en ejercicio de potestades que les atribuye la correspondiente legislación sectorial, será en ésta donde tendrá adecuado encaje la expresada previsión, pero no en esta ley.




Por otra parte, debe completarse el procedimiento de las órdenes de ejecución, como han hecho otras legislaciones autonómicas. Así, debe preverse que, cuando las obras a ordenar requieran un proyecto técnico, el Ayuntamiento, salvo riesgo inminente (en cuyo caso estaría legitimado para actuar directamente en lo que sea imprescindible para mantener la seguridad), deberá otorgar al afectado un plazo para que presente el proyecto, permitiéndole que en tiempo no inferior a diez días efectúe alegaciones sobre la propuesta de orden de ejecución, resolviendo luego el Ayuntamiento según el caso.




- Artículo 227. Actuaciones en curso de ejecución sin licencia u orden de ejecución o incumpliendo sus determinaciones.




  - Apartado nº 2. Debe especificarse que la subrogación operará para todas las facultades de disciplina urbanística, no sólo en la de suspensión de la obra, y que se le dará cuenta al Ayuntamiento del acuerdo de subrogación y de los actos que afecten a la suspensión de la actividad




- Artículo 228. Actuaciones concluidas sin licencia u orden de ejecución o incumpliendo sus determinaciones.




- Apartado nº1. El Director General actuará si se hubiese subrogado en el ejercicio de las facultades disciplinarias conforme a lo establecido en el artículo 246.2, por lo que tras Director General debe añadirse “en su caso”.




- Apartado nº 2, 3er. párrafo. Debe especificarse que el régimen jurídico de fuera de ordenación aquí aplicable es el contenido en el artículo 91.3 del Anteproyecto, exclusivamente, por no estar justificado en estos supuestos que el plan otorgue un margen de tolerancia, como dispone el nº 2 de dicho precepto.




- Artículo 231. Restablecimiento de la legalidad en otros supuestos.




Debe completarse al final del número 1 “o en la cesación del uso prohibido”.




- Artículo 237. Infracciones independientes o conexas.




La imposición de una sola sanción, correspondiente a la infracción de mayor entidad y cuantía (apartado 2), debe extenderse al supuesto en que el mismo hecho constituya dos o más infracciones, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 77 del vigente Código Penal.




- Artículo 241. Valoración de obras e instalaciones.




- Apartado nº 1. El inciso final de este número establece que para la valoración de "otras edificaciones, instalaciones o locales comerciales" se atenderá al "Valor Mínimo de Referencia para Fincas Urbanas elaborado por la Administración Regional, mediante aplicación de las normas técnicas de valoración catastral", regulando así un modo de cálculo de dudosa viabilidad.




La alusión al "Valor Mínimo de Referencia" oficializa una expresión reconocida en la práctica pero huérfana de contenido legal, ya que parece referirse a los valores aprobados por la Consejería de Economía y Hacienda mediante Orden de 9 de diciembre de 1999 (BORM de 29-12-99), denominados "precios medios en el mercado de determinados inmuebles urbanos y rústicos radicados en la Región de Murcia", aprobados a los solos efectos de que puedan consignarse por los contribuyentes en las autoliquidaciones de los Impuestos de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, y de Sucesiones y Donaciones. De tal denominación  así como del anexo III de la Orden, relativo a la metodología empleada para su elaboración, se obtiene la clara conclusión de que ni son valores catastrales, ni han sido obtenidos con técnicas de esa clase, sino precios medios de mercado determinados mediante encuesta a los propietarios de una muestra de inmuebles previamente seleccionados. De ahí que no parezca guardar relación la técnica catastral a que alude el precepto con tales valores extraídos con fines de gestión tributaria.




Conforme a la indicada Orden, los precios medios de mercado aprobados para inmuebles urbanos no incluyen, entre otros, a los "edificios, instalaciones o locales de uso comercial, industrial, para oficinas, deportivo, para espectáculos, ocio y hostelería...", es decir, a las "otras edificaciones, instalaciones o locales comerciales" para las que el precepto prevé tal sistema de valoración, con lo que la aplicación pretendida resulta imposible.




La finalidad buscada es, evidentemente, lograr un sistema de valoración transparente y objetivo, pero el diseñado no se muestra capaz de alcanzar ese objetivo, por lo que es patente la necesidad de replantearlo, para lo que, si se desea, puede remitirse la determinación del valor de esta clase de inmuebles a los precios medios de mercado aprobados por la Consejería de Economía y Hacienda a efectos tributarios o, en su defecto, al expediente de valoración individual en el que será imprescindible la tasación pericial y la audiencia al interesado. En otro caso, también es coherente el sistema establecido por la Ley 6/98, que en su artículo 31 remite a la normativa catastral, corregida en función de la antigüedad y estado de conservación.


- Apartado nº 2. Debe precisarse que en materia de parcelaciones “la sanción será la diferencia entre” el valor anterior y en venta de los terrenos, tal y como, con mayor claridad, dispone el artículo 43,a) de la vigente ley regional 12/86, de 20 de diciembre, de Medidas para la Protección de la Legalidad Urbanística en la Región de Murcia. Además, el supuesto sólo contempla las  parcelaciones ilegales en las que se haya producido la venta de las parcelas en cuestión, pero no incluye el caso en que la parcelación haya sido meramente material (por realización de los actos a que se refiere el artículo 221 del Anteproyecto que hayan dado lugar a alguna de las circunstancias recogidas en su artículo 84.1), y no se haya producido la transmisión de las fincas. Debería incluirse este supuesto.




- Apartado nº 3. El criterio para valorar las actuaciones ilegales no comprendidas en los apartados anteriores, esto es, los usos del suelo distintos de los constructivos y parcelatorios, plantea en la práctica muchos problemas, pues valorar los usos ilegales por el “valor en venta” de otros similares en características y emplazamientos es realmente difícil. Por ello, sin perjuicio de mantener este criterio (sustituyendo la expresión “valor en venta” por “valor del mercado” o análoga, dado lo inadecuado de la primera), se considera necesario establecer unas cuantías mínimas y máximas (sin perjuicio de lo establecido en el artículo 238, claro está), tal y como actualmente, y para estos supuestos, establece el artículo 43.c) y d) de la citada Ley 12/86.


- Artículo 246. Competencias.




En consecuencia con lo dicho en el comentario al artículo 8 sobre los supuestos de actuación directa de la Administración Regional, el reparto competencial establecido en el artículo 246.2 para los supuestos de actuación por subrogación debería ser extendido a aquellos en que se actúe directamente.




Por otra parte, debería establecerse un mecanismo de coordinación entre el Ayuntamiento y la Comunidad Autónoma, cuando ésta estuviera tramitando por subrogación un procedimiento sancionador y se presentara ante el Ayuntamiento una solicitud de restablecimiento de la legalidad urbanística, en ejercicio de la acción que confiere el artículo 212.2 del Anteproyecto, y que se refiera a las mismas obras o usos objeto de aquél, pues no tendría sentido que el Ayuntamiento tramitara otro procedimiento coincidente con el que la Comunidad tramita ya en subrogación. Por ello, en estos casos debería disponerse que el Ayuntamiento remitirá la instancia a la Consejería competente.




- Artículo 248. Prescripción de infracciones y sanciones.




- Apartado nº 1. Es conveniente especificar que el plazo de prescripción previsto en este número 1 se aplicará tanto a la acción sancionadora como a la restauradora del orden infringido.




- Apartado nº 5. Por razones de seguridad jurídica y para evitar los problemas interpretativos que con frecuencia se suelen producir, es conveniente precisar qué se entiende por obra “totalmente terminada”. Así, parece lógico que, tal y como han dispuesto otras legislaciones autonómicas, se entienda que ese momento se produce cuando la construcción queda dispuesta para su destino.




- Apartado nº 6.  Para adecuarse a lo dispuesto con carácter básico en el artículo 132.3 LPAC, debe eliminarse la referencia a la firmeza de la sanción “en vía administrativa”, pues su plazo de prescripción a efectos ejecutivos comenzará desde que se produzca, incluso tras la vía judicial. Así se dispone, correctamente, para las medidas de restablecimiento en el número 7 del artículo comentado.




- Artículo 249. Caducidad del procedimiento sancionador.




El precepto establece una única consecuencia, la caducidad, cuando hubiesen transcurrido los plazos máximos de resolución del expediente sancionador sin haber recaído resolución (se entiende que expresa). Sin embargo, si tenemos en cuenta que, conforme a la acción pública prevista en el artículo 212.2, puede presentarse una solicitud de restablecimiento de la legalidad, y que ello da lugar a la iniciación de un procedimiento a instancia de parte (distinto del estrictamente sancionador, que se incoa siempre de oficio), se impone la necesidad de prever este supuesto, estableciendo, conforme a lo dispuesto en el artículo 43.2 LPAC, que de no notificarse la resolución expresa en plazo se producirá la desestimación presunta de la solicitud, y ello sin perjuicio de la caducidad en que eventualmente pudiera incurrir el procedimiento sancionador que hubiera incoado la Administración. Se prevé así la coexistencia del procedimiento de restablecimiento de la legalidad, que pueda ser iniciado a instancia de parte, con el sancionador incoado por la Administración, sin perjuicio de que, como en este último se ha de abrir la pieza de restablecimiento de la legalidad (artículo 226), se produzca una coincidencia de actuaciones. Sin embargo, como decimos, el transcurso del plazo máximo sin notificar la resolución (no meramente dictarla, como se desprende del artículo) acarreará consecuencias distintas, pues en el primer caso el promotor del procedimiento podrá entender desestimada su solicitud e interponer el recurso procedente, y en el segundo se producirá la caducidad.




Por otra parte, debe eliminarse el requisito de que “se mantengan los hechos” para poder incoar un nuevo procedimiento sancionador tras el caducado si no ha prescrito la infracción. En efecto, si los hechos siguen siendo perseguibles por la Administración tras la caducidad o perención del procedimiento, no es necesario que en tal momento se mantengan los hechos que dieron lugar a su incoación, esto es, que siga existiendo la construcción o el uso prohibido, o que se haya procedido a cumplir lo que en su momento se incumplió, pues se trata de sancionar precisamente aquella conducta infractora. Cuestión distinta es el efecto que el mantenimiento o no de los hechos, posteriormente al momento en que se cometieron, pueda tener en el procedimiento sancionador, como atenuante o agravante, y en el restablecimiento de la legalidad urbanística, pues puede que se haya vuelto ya a la situación anterior a la infracción y no haya nada que restablecer. El precepto parece acoger alguna opinión doctrinal minoritaria que sostiene la imposibilidad de incoar nuevo procedimiento sancionador cuando el primero caducó, a pesar de que no haya prescrito la infracción. Dicha tesis olvida el carácter meramente formal del instituto de la caducidad del procedimiento (que acarrea meramente su archivo por paralización excesiva en su tramitación) frente a la institución de la prescripción, que atiende a razones materiales de seguridad jurídica del ciudadano, que deben ser compatibles con el interés público a cuya protección se enderezan las potestades administrativas. Por ello, si la acción punitiva no ha prescrito, la Administración tiene el deber de incoar nuevo procedimiento para perseguir la infracción. Eso sí, y como adecuado contrapeso entre interés público y seguridad jurídica del infractor, es razonable que no se admita que el incumplimiento de la Administración de su deber de dictar una resolución en un plazo determinado opere a su favor y en contra de aquél, por lo que, con lógica, el artículo 92.3 LPAC establece que los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción, principio que ha de ser aplicable a toda clase de procedimiento, tanto a los iniciados de oficio como a instancia de parte.




- Artículo 251. Función inspectora.




Debería añadirse “y órdenes de ejecución, en el caso de la inspección municipal”.  




- Disposición Derogatoria.




Respecto a la derogación de la Ley 4/1992, ha de añadirse el Preliminar en la mención de los Títulos que se derogan.




Debe tenerse en cuenta la necesaria modificación de la tasa T440 por actuaciones e informes en materia de urbanismo regulada por la Ley 7/1997, de 29 de octubre, de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales.




Finalmente, de acuerdo con lo señalado en la Consideración Octava, 3, D) habrá de indicarse la derogación parcial o total de la Ley 3/1987.




Correcciones gramaticales. Ha de revisarse la redacción del Anteproyecto para corregir errores materiales, mejorar la redacción de determinados apartados y dividir en párrafos los contenidos de determinados artículos; a título de ejemplo, citamos los siguientes:




- Exposición de motivos:




- Uno, párrafo segundo: Estatuto de Autonomía "para" (y no "de") la Región de Murcia. Y "ésta" ha de sustituirse por "aquélla", ya que no es a la Ley Orgánica, sino a la Región, a la que se otorga la competencia.  




- Dos, 1er. párrafo: Suprimir la coma puesta tras "ocasiónes" y "casos", y el acento de "ocasiones",




- Tres, 1er. párrafo: Sustituir la coma puesta después de "planificación urbanística" por punto y coma.




- Artículo 8, 1er. párrafo: Poner coma después de Comunidad Autónoma.




- Artículo 43.2: Trasladar "del Consejo de Gobierno" después de "declaración expresa".




- Artículo 43. 4 ,c): Corregir "las" por "los terrenos".




-  Artículo 207.1: Suprimir el nº 1 (no hay 2).


-  Artículo 225.1: Falta la coma entre "seguridad" y "salubridad".


- Artículo 228.3: Suprimir la coma tras "anotación" (en la penúltima línea).


- Artículo 230.1: Suprimir la coma  tras "otra" (2ª línea).




- Artículo 235.2,a): Añadir una coma tras "adquirente de la parcela".




- Artículo 239.3: Eliminar la duplicada expresión "infracciones urbanísticas leves".




- Artículo 241: Donde dice: "A los efectos del presente Sección" debe decir: "...de la presente Sección", y la palabra "computo" debe acentuarse para decir "cómputo".




En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes


CONCLUSIONES




PRIMERA.- Las razones esgrimidas para la elaboración de un Anteproyecto de ley reguladora de la ordenación del territorio y el urbanismo de la Región de Murcia están plenamente justificadas. El sometido a Dictamen ha sido elaborado con amplia participación externa, y surge con vocación de código urbanístico completo que, en sus líneas esenciales, está fundamentado en el marco de competencias estatutarias de la Región de Murcia.




SEGUNDA.-  La adecuación del Anteproyecto a la normativa básica recogida en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, necesita  las siguientes correcciones esenciales:




1) La adaptación y desarrollo de las innovaciones introducidas por el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, sobre suelo no urbanizable, delimitación de suelo urbanizable y promoción y aprobación del planeamiento, ya advertidas por este Consejo Jurídico de la Región de Murcia con anterioridad a la emisión del presente Dictamen, porque la coherencia jurídica del Anteproyecto requería valorar también estas medidas en cuanto a su adecuación competencial e inserción en el conjunto de innovaciones proyectadas.




2) Ajustar la definición de suelo urbano al criterio material de acceso rodado (Consideración Cuarta, I.A).




3) Distinguir los deberes de los propietarios de suelo urbano no consolidado y consolidado, y matizar la cesión del 25 por ciento de la parcela a cargo de estos últimos, que es desproporcionada a la vista de los deberes que les exige la legislación básica; eliminar desigualdades de los propietarios de suelo especial y de núcleo rural, cuyo régimen debe remitirse al del suelo consolidado o no consolidado, según establezca el planeamiento general (Consideración Cuarta, I.B).




4) Eliminar la remisión en blanco al planeamiento municipal para reducir la cesión obligatoria de aprovechamiento lucrativo en suelo urbano sin consolidar (artículo 65.1,b), dado que incumple el principio de reserva de ley y ha de ser concretada por el Anteproyecto (Consideración Cuarta, I.B).




5) Suprimir la facultad de autorizar obras y usos provisionales en suelo no urbanizable, salvo la prevista en el artículo 91.4, y ajustar la descripción de la provisionalidad contenida en el artículo 90 a los criterios expresados reiteradamente por el Tribunal Supremo (Consideración Cuarta, I. D).




6) Suprimir el párrafo segundo del artículo 156, sobre los efectos jurídicos de la publicidad de urbanizaciones en los contratos privados, remitiendo a la legislación estatal en la materia (Consideración Cuarta, I.E).




7) Eliminar la exigencia del canon por otorgamiento de autorizaciones en suelo no urbanizable respecto a construcciones y usos vinculados a la explotación rústica del suelo, en donde se incluyen las viviendas que estén fehacientemente vinculadas a la actividad principal (Consideración Cuarta, I.F).




8) Suprimir el “canon de regularización formal” previsto en el artículo 233, porque vulnera los artículos 47 CE y 3 de la Ley 6/98            (Consideración Cuarta, I.F).




9) Respetar lo establecido en el artículo 244 del TRLS de 1992, sobre competencia del Consejo de Ministros para las obras estatales no sujetas a licencia, adaptando para ello el artículo 223, apartado 3, del Anteproyecto (Consideración Cuarta, I.G).




10) Eliminar el artículo 236, pues regula una materia de índole civil comprendida en la competencia estatal del artículo 149.1, 8º CE; los restantes supuestos indemnizatorios precisan adecuarse a las competencias autonómicas mediante los ajustes expuestos en la Consideración Cuarta, I, apartado H.




11) Adecuar el artículo 195, in fine, a lo establecido en el artículo 204.2 del TRLS 92, conforme a lo expuesto en la Consideración Cuarta, I. letra I).




12) Suprimir los requisitos para la aplicación del procedimiento de tasación conjunta añadidos por el artículo 191.4 respecto a los señalados en la legislación estatal (Consideración Cuarta, I.J).




13) Incorporar al artículo 248.2 el carácter imprescriptible de la acción para restaurar el orden infringido cuando la infracción afecte a bienes demaniales (Consideración Cuarta, I. K).




TERCERA.- La adecuación a la Legislación Agraria e Hipotecaria precisa las siguientes correcciones esenciales:




1) Suprimir el apartado 2 del artículo 84 sobre el concepto de parcelación rústica; el apartado 4, en caso de considerarse imprescindible, debe reproducir íntegramente y no de manera parcial el precepto contenido en el artículo 78 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de junio (Consideración Cuarta, II).




2) Acomodar el artículo 87.1 sobre segregaciones de terrenos en suelo urbanizable según lo expuesto en la Consideración Cuarta, II.




CUARTA.- Como corrección esencial para su adecuación a las competencias autonómicas en materia de colegios profesionales, debe suprimirse la obligatoriedad del visado para aprobar definitivamente los planes y proyectos de iniciativa particular que establece el artículo 129; también debe aclararse, en cuanto al otorgamiento de licencias, que el visado sólo procederá cuando así venga establecido en los estatutos de cada colegio profesional de ámbito autonómico, porque para los supraautonómicos la colaboración ha de instrumentarse a través del oportuno convenio (art. 208.2 del Anteproyecto y Consideración Cuarta, III).




QUINTA.- Como corrección esencial para no vulnerar competencias estatales recogidas en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, debe suprimirse la referencia a la “legislación de costas” contenida en el artículo 239.2,e) (Consideración Cuarta, IV).




SEXTA.- Como correcciones esenciales para no vulnerar competencias estatales en materia de legislación procesal deben suprimirse las referencias al orden jurisdiccional contencioso-administrativo recogidas en los artículos 160.4, 190.3 y 212; también debe suprimirse la referencia que hace el artículo 232.2 a la clase de impugnación de los actos de las Corporaciones Locales, incluido su plazo, dejando sólo lo relativo al requerimiento de impugnación, que debe abarcar cualquier tipo de infracción (Consideración Cuarta, V).




SÉPTIMA.- Como correcciones esenciales para no alterar las competencias que la Ley de Bases de Régimen Local atribuye a los Ayuntamientos, deben suprimirse tanto la facultad autonómica de suspender directamente la vigencia de un Plan, establecida en el artículo 150.2, primer apartado, como la frase “por subrogación” contenida en el artículo 6.4,c). También debe reconocerse la competencia directa municipal  para otorgar licencia para usos permitidos por el Plan por ser estrictamente necesarios para el normal funcionamiento de las actividades propias (construcciones agropecuarias), en las categorías de suelo no urbanizable protegido y no urbanizable de protección específica (arts.73 y 72). También debe adecuarse la competencia directa de la Administración Regional, prevista en los artículos 8 y 246, a los supuestos que la Ley sujeta a autorización autonómica (Consideración Quinta).




OCTAVA.- Como correcciones esenciales para armonizar el Anteproyecto con la legislación medioambiental europea, estatal y regional, deben introducirse las siguientes:




1) Incluir los Planes de Ordenación de Recursos Naturales en el artículo 61.1, como fuente de protección específica (Consideración Sexta, I.A).




2) Concretar el efecto del Anteproyecto sobre la Ley Regional 1/1995, de Protección del Medio Ambiente, en cuanto a los supuestos de planeamiento sujetos a evaluación de impacto ambiental, estableciendo claramente las modificaciones o adiciones que pretenda (Consideración Sexta, I.B).




3) Ha de aclararse a qué tipo de planes se exige la evaluación de impacto territorial, evitando la contradicción entre la Disposición Adicional Segunda y el artículo 123 (Consideración Sexta, I. B).




4) Prever la incorporación de los supuestos de sujeción a evaluación de impacto ambiental recogidos en la Directiva 97/11/CEE, pendiente de trasposición al ordenamiento interno (Consideración Sexta, I. B).




5) Recoger las medidas de coordinación entre el régimen de licencias y el de evaluación de impacto ambiental señaladas en la Consideración Sexta, I, apartado C).




NOVENA.- Respecto a la Ley Regional 4/1997, de 24 de julio, de Construcción y Explotación de Infraestructuras, debe armonizarse, con carácter esencial, el plazo del trámite municipal para expresar criterio sobre los proyectos de obras calificables como infraestructuras regionales (Consideración Sexta, III).




DÉCIMA.- Para adecuarse al régimen sustantivo y competencial que se deriva de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, el Anteproyecto precisa las correcciones esenciales a los artículos 111, 230.2 y 239.1, d), que se detallan en la Consideración Sexta, IV.




UNDÉCIMA.- Por razones de coherencia interna y completo ejercicio de las competencias normativas urbanísticas autonómicas, el Anteproyecto precisa las siguientes correcciones esenciales:




1) Establecer una distribución equitativa de cargas y beneficios del planeamiento para el suelo urbanizable sectorizado, careciendo de motivación que se remita tal determinación al planeamiento general municipal para que se cuestione caso por caso la aplicación del  principio constitucional de igualdad de los ciudadanos en la Ley, razón por la que esta materia se reserva a la norma de superior rango (Consideración Octava, 5.a).




2) Reconsiderar los casos y el momento procedimental en que interviene la Comisión de Coordinación de Política Territorial, para dotarla de competencias que le permitan cumplir eficazmente su fin; salvar la contradicción entre los artículos 12.3, a) y 140, en cuanto al carácter preceptivo del trámite para su audiencia (Consideración Octava, 2).




3) Reconsiderar los regímenes transitorios de edificación previstos en los artículos 67, 79 y 80, porque en ellos se muestra real el riesgo de que se produzcan procesos dispersos de ocupación y urbanización del suelo que dificulten la ordenación del territorio a largo plazo, como se  advierte en la Consideración Octava, 4.




4) Determinar un régimen jurídico estructurado del urbanizador que sistematice para todos los casos sus derechos y obligaciones, oriente su retribución, concrete los criterios que habiliten a los Ayuntamientos para acudir al sistema de concurrencia y, finalmente, que remita a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas como normativa complementaria (Consideración Octava, 7).




5) Suprimir del artículo 199.1 la posibilidad de establecer reservas de suelo sobre el no urbanizable, porque la medida es incompatible con el régimen básico estatal que a tal clase de suelo corresponde  (Consideración Octava, 9).




6) Determinar el órgano competente para aprobar el proyecto de tasación conjunta (art. 191.4 y Consideración Octava, 8).




7) Habilitar expresamente al Consejo de Gobierno para aprobar la reglamentación que requiere el régimen de gestión urbanística. (Consideración Octava, 6).




8) Salvar la contradicción existente entre el reconocimiento de la no disposición de medios técnicos, jurídicos y materiales por parte de los Ayuntamientos en materia de disciplina urbanística (artículo 208, párrafo 1º), y la atribución igualitaria a todos de las competencias en materia de planeamiento urbanístico ( Consideración Quinta).




DUODÉCIMA.- El régimen de transición normativa desde la anterior legislación previsto por el Anteproyecto necesita las siguientes correcciones esenciales para cumplir su finalidad con seguridad jurídica:




1) Aclarar si sujeta a adaptación a los instrumentos de ordenación del territorio aprobados al amparo de la legislación anterior, y en qué plazos; igual aclaración requiere la adaptación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento (Consideración Séptima).




2) Aclarar el régimen de información pública previsto en la Disposición Transitoria Cuarta (Consideración Séptima).




DÉCIMOTERCERA.- A juicio de este Consejo, el Anteproyecto mejoraría en técnica y claridad si se atendiesen las restantes observaciones recogidas en el Dictamen, destacando las siguientes:




1) Distinguir las dos modalidades de Actuaciones de Interés Regional, en cuanto a sus efectos y requisitos (art. 38 y concordantes y Consideración Octava, 3.C).




2) Aclarar el efecto sobre la Ley Regional 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor (Consideración Octava, 3.D).


3) Perfilar qué se entiende por modificaciones estructurales y no estructurales del Plan General (arts. 140 y 141 y Consideración Octava, 5.b).




4) Aclarar las imprecisiones sobre la elaboración y aprobación de las Directrices (artículo 22 y Consideración Novena ).




5) Establecer los criterios para la modalidad dineraria en la cesión de aprovechamiento lucrativo (artículo 77 y Consideración Novena).




6) Recoger el principal supuesto de indivisiblidad de parcelas (artículo 85 y Consideración Novena).




7) Clarificar el alcance de las determinaciones indicativas de los planes generales para su modificación (artículo 95 y Consideración Novena).




8) Suprimir el informe preceptivo de la Dirección General competente en materia de urbanismo en la fase municipal de aprobación de un Plan General (artículo 137 y Consideración Novena ).




9) Completar el procedimiento para la modificación de las zonas verdes públicas (artículo 151), contemplando un trámite consultivo garantizador (Consideración Novena).




10) Respetar las competencias estatales en la determinación de las aportaciones de las empresas concesionarias a los gastos de urbanización (artículo 161.2 y Consideración Novena).




11) Aclarar la declaración de subsidiariedad de los sistemas de gestión pública (artículo 171 y Consideración Novena).




12) No restringir las modalidades de garantía (artículo 210 y Consideración Novena).




13) Debe regularse la caducidad de las licencias (artículo 216) y el procedimiento de las órdenes de ejecución (artículo 225 y Consideración Novena).




14) Aclarar el alcance de la subrogación en las actuaciones en curso de ejecución (artículo 227 y Consideración Novena).




15) Recoger las observaciones sobre los criterios de valoración de obras y edificaciones (artículo 241 y Consideración Novena).


16) Asimismo, las realizadas sobre prescripción de las infracciones y sanciones y la caducidad del procedimiento (artículos 248 y 249 y Consideración Novena).    




DÉCIMOCUARTA.- La redacción del Anteproyecto necesita ser revisada a efectos de evitar las numerosas imprecisiones gramaticales y de redacción y las incorrectas referencias en la Exposición de Motivos, la cual habrá de ser completada (apartado Tres, 2º párrafo), en cuanto a sus fuentes. (Consideración Cuarta, I).      




  No obstante, V.E. resolverá.