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Consejo Jurídico de la Región de Murcia

Dictamen


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Año: 2001
Número de dictamen: 72/01
Tipo: Proyectos de Reglamentos o Disposiciones Generales
Consultante: Consejería de Sanidad y Consumo
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la formación continuada de los manipuladores de alimentos.
Dictamen:
Extracto de Doctrina
1.La reglamentación autonómica debe reconocer a los Ayuntamientos unas mínimas e irrenunciables facultades de control en este subsector de la sanidad que es el control de las normas reguladoras de la distribución y suministro de alimentos, actividad en la que, como hemos dicho, está presente, sin duda, la de su manipulación.


ANTECEDENTES

PRIMERO. El 26 de junio de 2000 el Servicio de Salud Pública de la Dirección General de Salud Pública formula una memoria sobre la necesidad y oportunidad de aprobar un Decreto que desarrolle, en el ámbito de nuestra Comunidad, lo establecido con carácter básico por el Real Decreto 202/2000, de 11 de febrero, por el que se establecen las normas relativas a los manipuladores de alimentos, ya que el mismo atribuye a las Comunidades Autónomas (CCAA) y, en su caso, a los Ayuntamientos, determinadas facultades ejecutivas en orden a la aprobación y control de los programas de formación continuada de los manipuladores y la expedición del carnet de manipulador para aquellos que trabajen en los sectores «de mayor riesgo», establecidos por el citado Real Decreto y los que, además, establezcan las CCAA o los Ayuntamientos, en su caso. A este concreto efecto, la memoria propone que se añadan otros sectores alimentarios, justificado en datos estadísticos sobre enfermedades de transmisión alimentaria y el número de afectados de que dispone la Consejería. Acompaña a dicha memoria un primer borrador de Decreto.
SEGUNDO. El 29 de junio siguiente se emite una memoria económica en la que se indica que el proyecto no supondrá incremento de gasto, pues las actividades a desarrollar se realizarán con los medios existentes.
TERCERO.
El 10 de julio de 2000 el Director General de Salud Pública propone la aprobación de un Decreto que regule la materia en cuestión, a cuyo efecto el Secretario General de la Consejería remite el citado borrador a la Confederación Regional de Organizaciones Empresariales de Murcia, Federación de Municipios de la Región de Murcia y Colegio Oficial de Veterinarios.
CUARTO. A la vista de las alegaciones presentadas por las tres entidades consultadas, se elaboró un segundo borrador, que fue remitido a aquellas entidades y, además, a la Unión Profesional Sanitaria y al Consejo Asesor Regional de Consumo, formulando alegaciones la primera de estas dos últimas.
QUINTO. Elaborado el 4 de enero de 2001 un nuevo borrador, es informado favorablemente el 9 siguiente por el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería y remitido a la Dirección de los Servicios Jurídicos para su preceptivo informe, que es emitido el 16 de marzo de ese año, en sentido favorable, sin perjuicio de las modificaciones o precisiones que se señalaban.
SEXTO. El 20 de abril de 2001 el Secretario del Consejo Asesor Regional de Consumo certifica que el Pleno de dicho órgano consultivo, en sesión celebrada el 19 de abril, acordó informar favorablemente el borrador en cuestión.
SÉPTIMO. El 24 siguiente el Secretario General de la Consejería informa favorablemente el borrador y el día 25, por delegación de su Consejero, solicita nuestro Dictamen, acompañando el expediente, extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los expresados antecedentes, procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre un Proyecto de Decreto que desarrolla normativa básica estatal, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA. Cuestiones formales.
El procedimiento tramitado ha seguido lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Ley 50/97, del Gobierno, aplicable supletoriamente en esta Comunidad en defecto de normativa regional específica.
Falta, no obstante, el documento previsto en la letra c) del citado precepto, en el que específicamente se motive que el trámite de consulta ciudadana elegido (a través de organizaciones representativas y no directamente) ha permitido recabar alegaciones de todos los sectores implicados. No obstante, de los documentos obrantes en el expediente se deduce que ello es así, pues las entidades consultadas agrupan tanto a los consumidores como a las empresas y profesionales del sector que puedan verse afectados.
TERCERA. Cuestiones competenciales y habilitación legislativa.
El artículo 11.1 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad la competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica estatal en materia de sanidad e higiene, entre otras. El Real Decreto 202/2000, de 11 de febrero, dictado en desarrollo de lo establecido en el artículo 40.2 de la Ley 14/86, de 28 de abril, General de Sanidad, establece con carácter básico (Disposición Adicional Primera) las normas sanitarias relativas a los manipuladores de alimentos. De dicha norma se desprende de modo expreso que las CCAA pueden completar el régimen jurídico allí establecido.
A este respecto, y en ejercicio de la genérica atribución de potestad reglamentaria conferida al Consejo de Gobierno por el artículo 32.1 del Estatuto, aquél puede abordar la regulación que nos ocupa.
Dentro del análisis competencial del Proyecto, hemos de examinar la regulación proyectada en relación con las competencias de las Corporaciones Locales en materia sanitaria.
El artículo 42.3, d) de la citada Ley 14/86 establece que los Ayuntamientos, sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones Públicas, tendrán, entre las
«responsabilidades mínimas en relación al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios», las referentes a «control sanitario de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás productos, directa o indirectamente relacionados con el uso o consumo humano, así como los medios de su transporte».
De dicho precepto se desprende que la legislación estatal y autonómica ha de reconocer un ámbito competencial mínimo a los Ayuntamientos en este específico subsector de la sanidad que se dirige a conseguir la debida higiene alimentaria. Y no es dudoso que, entre las actividades de distribución y suministro de alimentos a que se refiere el citado precepto, se incluyan las labores de manipulación de los mismos previamente a su entrega o puesta a disposición del consumidor. Véase a este respecto el artículo 1 del Real Decreto 202/2000, que incluye, entre otras, las citadas actividades de distribución y suministro. Por ello, la reglamentación específica debe atribuir alguna facultad ejecutiva a los Ayuntamientos dentro del haz de funciones que puedan integrar la competencia de «control» de la distribución y suministro de alimentos. A tal efecto, el Real Decreto 202/2000 no determina cuáles hayan de ser tales facultades municipales, pues su artículo 2.4 señala que por «autoridad sanitaria competente» (a la que atribuye diversas facultades ejecutivas) ha de entenderse «los órganos de las Comunidades Autónomas y de las Administraciones Locales en el ámbito de sus competencias», lo cual es lógico, pues más allá del general reconocimiento por la Ley 14/86 del derecho de los Ayuntamientos a ostentar competencias en materia de control alimentario, no corresponde a dicho Real Decreto proceder a la distribución de competencias ejecutivas entre la respectiva Comunidad Autónoma y sus Ayuntamientos, sino a aquélla.
Así pues, para cumplir con el precepto básico de la Ley 14/86, la reglamentación autonómica debe reconocer a los Ayuntamientos unas mínimas e irrenunciables facultades de control en este subsector de la sanidad que es el control de las normas reguladoras de la distribución y suministro de alimentos, actividad en la que, como hemos dicho, está presente, sin duda, la de su manipulación.
A este respecto consideramos que, junto a la atribución a las Corporaciones Locales de la facultad de impartir programas de formación para manipuladores de alimentos, previa autorización de la Consejería de Sanidad y Consumo, contenida en el proyectado artículo 4.1, deberían ampliarse sus facultades en orden a la inspección y adopción de medidas cautelares a efectos de lo establecido en el artículo 9.2 del Proyecto, de modo que los Ayuntamientos pudieran inspeccionar los lugares en los que se produce la manipulación de alimentos y acordar, como mínimo y como medida cautelar, la retirada o suspensión provisional de la certificación o carnet de manipulador cuando adviertan el incumplimiento de las prácticas
correctas de higiene o alguna de las situaciones previstas en el número 3 del citado Real Decreto (enfermedad del manipulador que pueda contaminar los alimentos). Y todo ello sin perjuicio de que, si no se opta por atribuirles más facultades de disciplina en la materia, los Ayuntamientos remitan a la Consejería, a la mayor brevedad, el acta de inspección y el acto en que se acordó la oportuna medida cautelar, para que instruya el correspondiente procedimiento y acuerde lo procedente en orden a la retirada definitiva de la certificación o carnet de manipulador y la imposición de las sanciones que procedan.
En definitiva, consideramos que estas facultades inspectoras y de adopción de medidas cautelares deben incluirse en ese mínimo competencial que, en esta materia de control de la distribución y suministro de alimentos y en relación específicamente con su manipulación, deben ostentar los Ayuntamientos, por lo que deberán preverse en el artículo 9 del Proyecto, dedicado precisamente al «
control y supervisión de la autoridad sanitaria».
CUARTA. Ajuste del proyecto al Real Decreto 202/2000.
El Proyecto se ajusta a las prescripciones básicas del Real Decreto 202/2000, a cuyo desarrollo se dirige, por lo que no cabe oponer reparo alguno al respecto.
Así, en el expediente se justifica la inclusión de determinadas actividades dentro de las denominadas de «mayor riesgo» a los efectos de lo dispuesto en artículo 2.3, b) del citado Real Decreto. Igualmente, se respeta lo establecido en su artículo 4.3 en orden a reconocer a las empresas del sector alimentario la facultad de impartir los programas de formación de los manipuladores y la posibilidad de que la Administración autorice estas mismas funciones a entidades colaboradoras, en ambos casos previa autorización del correspondiente programa de formación que pretenda impartir la empresa o entidad en cuestión, tal y como exige el artículo 5.1, a) del Real Decreto.
En lo que atañe a la acreditación de la formación, el Proyecto se ajusta a lo establecido en el artículo 7 del Real Decreto, en cuanto exige un certificado expedido por la empresa o la entidad colaboradora (según haya realizado el programa de formación una u otra) y el carnet de manipulador, si se trata de actividades de alto riesgo, que expedirá la Consejería, previa superación de un examen de aptitud realizado por ella (art. 7.3 del Real Decreto).
Por último, el Proyecto prevé en su artículo 9 la verificación de los conocimientos adquiridos por los manipuladores mediante la constatación del cumplimiento de las
«prácticas correctas de higiene», expresión empleada por el artículo 5.1, b) del Real Decreto y que debería ser concretada en el proyecto mediante una remisión expresa a los requisitos establecidos en el artículo 3.1 y 2 de aquél, pues es allí donde se especifican cuáles son esas prácticas.
QUINTA. Otras consideraciones sobre el articulado.
Sin perjuicio de lo anterior, es procedente añadir otras consideraciones en orden a la mejora del articulado.
- Artículo 3.
El artículo 4.6 del Real Decreto 202/2000 establece que los programas de formación «garantizarán el nivel de conocimiento necesario para posibilitar unas prácticas correctas de higiene y manipulación de alimentos». A estos efectos, el número 4 del proyectado artículo 3 se limita a establecer de modo muy general unas materias que se consideran de inclusión obligatoria en estos programas. La aprobación caso por caso de dichos programas, sin mayor concreción normativa, puede crear inseguridad jurídica. Por ello, debe preverse una específica habilitación al Consejero de Sanidad y Consumo para detallar, por Orden, cuando así lo estime procedente, el contenido concreto y mínimo de tales programas (ya sea por razón de la concreta actividad de manipulación de alimentos o por cualesquiera otros criterios que se estimen pertinentes).
Para la concreción de los programas es conveniente disponer que deberán ajustarse, en todo caso, a lo establecido en el Real Decreto 2207/1995, de 28 de diciembre, sobre normas de higiene en los productos alimenticios (o norma que en el futuro le sustituya) y demás reglamentación sectorial.
- Artículo 6, letra e).
Debe especificarse que lo allí previsto se hará por Orden de la Consejería.
-
Artículo 8.
En los números 2 a 5 de este artículo se regulan las pruebas de aptitud para la obtención del carnet de manipulador de mayor riesgo, habilitadas por el artículo 7.3 del Real Decreto 202/2000, en cuanto establece que dicho carnet se expedirá en las condiciones que las entidades sanitarias (en nuestro caso, la autonómica) establezcan.
Sin embargo, y a diferencia de lo dispuesto en el antes comentado artículo 3.4 para los programas de formación para manipuladores que no sean calificados de alto riesgo, el Proyecto no establece un contenido mínimo de dichas pruebas, por lo que, al menos, debe habilitarse específicamente al Consejero para que lo determine mediante Orden.
El número 5 del artículo comentado establece que el procedimiento para la obtención del carnet de manipulador de alimentos finalizará con su expedición por el Director General de Salud Pública, que deberá realizarse y notificarse a los solicitantes de la prueba de aptitud en el plazo máximo de tres meses.
El precepto debe completarse para que no se entienda que el transcurso de dicho plazo sin notificar los resultados de la prueba de aptitud supone el otorgamiento del carnet por silencio administrativo, efecto que no puede admitirse por dos razones: una, de carácter material, cual es que dicho carnet y la habilitación de manipulación de alimentos que trae consigo sólo debe otorgarse de modo expreso y tras la efectiva superación de las pruebas, pues de lo contrario se pondría en serio riesgo la salud pública. Por otra parte, y desde un punto de vista jurídico formal, hay que tener en cuenta que, en rigor, el procedimiento en cuestión sólo se inicia de oficio, porque comienza con la convocatoria de la prueba de aptitud por parte de la Administración, procedimiento en el que comparecerán los interesados que quieran participar en la misma. Por ello, el precepto regulador del silencio administrativo es, en este caso, el contenido en el artículo 44.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que establece la desestimación presunta de las solicitudes de los comparecidos en dicho procedimiento cuando transcurre el plazo señalado (aquí, tres meses) desde la iniciación de oficio del mismo. Cuestión distinta es que se prevea un plazo máximo desde la presentación de una solicitud para que la Administración convoque y realice la prueba de aptitud, pero el transcurso de dicho plazo sin convocar, y/o realizarla, no dará derecho al otorgamiento del carnet, sino sólo a tener por denegada la celebración de la prueba y a acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa para que, si procede, el órgano jurisdiccional ordene a la Administración su celebración, tal y como es predicable de cualquier supuesto en el que la Administración ha de celebrar unas pruebas selectivas o de aptitud.
Por ello, deberá especificarse en el precepto comentado que, sin perjuicio de las solicitudes de las empresas para la realización de las pruebas de aptitud, el procedimiento para verificar dicha aptitud y expedir el carnet se iniciará de oficio, siendo aplicable lo dispuesto en el artículo 44.1 LPAC.
-
Artículo 9.2.
La facultad de retirar o dejar sin efecto la certificación o carnet acreditativo de haber seguido el programa de formación (en el primer caso) o superada la prueba de aptitud (en el segundo), debe atribuirse a la Dirección General competente y no a la Consejería (lo que, en el proyecto, parece significar una atribución al mismo Consejero), pues se trata de una facultad disciplinaria propia de dicho Centro Directivo y no del Consejero, al que debe atribuirse, a lo sumo, la autorización de los programas de formación y de reconocimiento de entidades colaboradoras, así como la retirada de aquélla. Ello sería coherente con las potestades sancionadoras de la citada Dirección General, que las ostenta al no reservárselas el Consejero, conforme a la Ley 1/88, de 7 de enero.
A la vista de las precedentes Consideraciones, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA. El Consejo de Gobierno dispone de la suficiente competencia y habilitación legislativa para aprobar el Proyecto de Decreto objeto de Dictamen.
SEGUNDA. No obstante, debe reconocérsele a los Ayuntamientos un mayor ámbito de competencias en la materia y, al menos, atribuirles las de inspección y adopción de medidas cautelares en relación con el cumplimiento de los requisitos a que están sujetos los manipuladores de alimentos, conforme a la reglamentación estatal específica, en los términos indicados en la Consideración Tercera del presente Dictamen.
TERCERA. El Proyecto se ajusta a la reglamentación básica estatal que desarrolla, constituida por el Real Decreto 202/2000, de 11 de febrero.
CUARTA. Deben introducirse correcciones y precisiones a los artículos 3, 6, 8 y 9 del proyecto, en los términos indicados en la Consideración Quinta.
No obstante, V.E. resolverá.