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Consejo Jurídico de la Región de Murcia

Dictamen


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Año: 2000
Número de dictamen: 53/00
Tipo: Proyectos de Reglamentos o Disposiciones Generales
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se determina la información a remitir al Registro de Altos Cargos de las Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Dictamen:
Extracto de Doctrina
1. En la tramitación del procedimiento se ha incurrido en los mismos defectos advertidos en nuestro Dictamen nº 49/2000, por lo que son de aplicación al caso presente cuantas observaciones se hicieron en su Consideración Segunda sobre la necesidad de la memoria económica y la conveniencia de una más rigurosa observancia del trámite de audiencia, especialmente por lo que respecta a la consulta al Consejo Económico y Social y a las entidades implicadas en la regulación que se propone.
2. El análisis del doble contenido del Proyecto debe hacerse en atención a que la potestad reglamentaria ejercida lo es por habilitación diferente en cada caso, en los que operan límites también distintos. Una habilitación lo es para determinar el procedimiento de inscripción de los datos en el Registro, contenida en los artículos 68 y 69, con sus claras determinaciones. La otra, con apoyo en la Disposición Final Primera, pero con los límites naturalmente derivados de la condición de órgano protector que asume la Comunidad Autónoma, para la fijación del procedimiento de remisión y concreción de la información de los procesos electorales y variaciones en la composición del Consejo de Administración, Comisión de Control, y nombramiento de Director General.
3. En cuanto a la función calificadora del Registro se considera esencial que se concrete su ámbito. De no ser así podría pensarse que la comprobación sobre la adecuación a la normativa vigente ha de abarcar a todas las normas en vigor -sean las que sean- y todos los aspectos del acto a inscribir, tanto de fondo como de forma.



ANTECEDENTES
PRIMERO
. El día 13 de enero de 2000 la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, elevó a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda un borrador de Decreto por el que se determina la información a remitir al Registro de Altos Cargos de las de Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de Murcia, junto con un informe jurídico del día anterior en el que se afirmaba que el borrador se había elaborado en virtud de la autorización contenida en la Disposición Final Primera y en los artículos 68 y 69 de la Ley 3/1998, de 23 de julio, de Cajas de Ahorros de la Región de Murcia (LCA), para su desarrollo reglamentario. Informado favorablemente por la Asesoría jurídica de la Secretaría General el 4 de febrero de 2000, fue remitido por su titular el día 11 siguiente a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia.
SEGUNDO. Por oficio del día 1 de marzo de 2000, el Director General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos remitió al Secretario General de su Consejería un nuevo borrador de Decreto, acompañado de normas reguladoras de órganos similares de diversas Comunidades Autónomas, enviando toda la documentación nuevamente a la Dirección de los Servicios Jurídicos, que emitió informe el 31 de marzo de 2000, haciendo determinadas observaciones.
TERCERO. El día 24 de abril de 2000 se da traslado del anterior informe al Centro Directivo proponente, que, a la vista de las observaciones hechas, introdujo algunas modificaciones, elaborando un tercer y definitivo borrador que se halla unido al expediente, al que también se incorporó el informe de 2 de mayo de 2000 de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, así como el Extracto de Secretaría, de esa misma fecha. En tal estado de tramitación, mediante escrito de V.E. de 15 de mayo siguiente, fue remitido a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen.
A la vista de tales Antecedentes se hacen las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA
. Carácter del Dictamen.
El expediente remitido a la consideración de este Órgano Consultivo, referido a un "Proyecto de Decreto por el que se determina la información a remitir al Registro de Altos Cargos de Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de Murcia" (el Registro), es desarrollo reglamentario de la LCA, como expresamente se invoca en su Exposición de Motivos. En consecuencia, el Consejo Jurídico lo dictamina con carácter preceptivo, en aplicación del número 5 del artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo (LCJ).
SEGUNDA. Sobre la tramitación del expediente.
En la elaboración del Proyecto se ha cumplido lo establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (LG). Ha sido iniciado por órgano competente, la Dirección General de Presupuestos, Planificación y Fondos Europeos (la Dirección General) de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad Autónoma (la Consejería), de acuerdo con la facultad que le atribuye el apartado b) del artículo 19 del Decreto 60/1996, de 2 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería, en relación con el artículo 1 del Decreto 55/1999, de 20 de julio, de órganos directivos de la misma.
No obstante lo dicho, en la tramitación del procedimiento se ha incurrido en los mismos defectos advertidos en nuestro Dictamen nº 49/2000, por lo que son de aplicación al caso presente cuantas observaciones se hicieron en su Consideración Segunda sobre la necesidad de la memoria económica y la conveniencia de una más rigurosa observancia del trámite de audiencia, especialmente por lo que respecta a la consulta al Consejo Económico y Social y a las entidades implicadas en la regulación que se propone.
TERCERA. Sobre el contenido y estructura del Proyecto.
En el Proyecto que se somete a consulta se advierte un doble contenido: de un lado, la información que las Cajas de Ahorros deben remitir a la Consejería de Economía y Hacienda sobre los procesos electorales celebrados en su seno; de otro, determinados aspectos sobre la organización y funcionamiento del Registro. La distinción de materias no ha quedado felizmente reflejada en el texto remitido ni en su título. La lectura de este último, por ejemplo, puede inducir a pensar que su regulación únicamente alcanza a la información que se debe remitir para su inscripción en el Registro, información limitada por la LCA al Director General y a dos de los órganos de gobierno de la entidad, Consejo de Administración y Comisión de Control, con exclusión de la Asamblea General. Sin embargo, como decimos, su objeto es desarrollar tanto esa previsión contenida en los artículos 68 y 69 LCA, como regular el procedimiento por el que la Comisión de Control ha de informar a la Consejería de Economía y Hacienda sobre los procesos electorales a que se refiere el apartado h) del artículo 61 del mismo texto, o de la designación del Director General o de los órganos de gobierno [apartados d) y h)] también del artículo 61 LCA. Y además, al no estar determinado legalmente a qué órgano de dicha Consejería se ha de remitir, es el presente Proyecto el encargado de hacerlo.
A lo anterior debe añadirse que la derogación expresa de la Orden de 25 de mayo de 1988, reguladora hasta ahora del Registro, provoca el vacío normativo en aspectos que como su estructura, por ejemplo, se consideran imprescindibles para su normal desenvolvimiento.
Entiende el Consejo Jurídico que las precisiones realizadas, junto a otras que se harán a continuación, aconsejan una reconsideración del Proyecto para darles adecuada respuesta. En caso de que no se opte por esa solución sí que, al menos, quedaría más clara la diferenciación de los diversos contenidos del texto, y ganaría en ordenación sistemática si, por ejemplo, se agruparan en capítulos distintos la organización del Registro, los datos a inscribir y el procedimiento de inscripción en el mismo, y un tercero sobre el resto de información que a él debe enviarse, haciendo en este último uso explícito de la competencia genérica mencionada en el artículo 61 LCA.
CUARTA. Sobre las habilitaciones normativas.
La diferencia en los contenidos tiene relevancia a efectos de determinar la fundamentación de la potestad normativa que se ejerce en uno y otro caso. Así, por lo que a la información a remitir para su inscripción en el Registro respecta, la habilitación para su desarrollo la encontramos en los citados artículos 68 y 69 LCA, mientras que para la regulación de la información sobre procesos electorales y cobertura de vacantes de los órganos de gobierno, ha de estarse a la genérica habilitación contenida en su Disposición Final Primera. En este punto nos hallamos en idéntica situación a la observada en el Dictamen 49/2000, en cuya Consideración Tercera se analizaba el distinto alcance de los apoderamientos otorgados al Consejo de Gobierno para desarrollar la LCA, según tuviesen el carácter genérico propio de la Disposición Final Primera o el específico del artículo 19 entonces examinado. Los razonamientos allí vertidos son trasladables al caso presente refiriéndolos a los artículos 68 y 69, obviamente. Ahora bien, en línea con lo ya expresado en aquel Dictamen, se puede avanzar un paso más en el análisis para intentar concretar el alcance de la genérica habilitación efectuada a través de la Disposición Final Primera de la LCA.
En la Consideración Tercera del citado Dictamen 49/2000 se decía que "...
a lo largo del texto de la LCA pueden encontrarse multitud de actos de los órganos de la Comunidad Autónoma a través de los cuales ésta interviene en las actividades de las Cajas, actos propios del protectorado que sobre ellas asume, debiendo responder el ejercicio de esa función a los principios que enumera el artículo 2 LCA ...". El protectorado sobre las Cajas de Ahorros es la función que expresamente atribuye a la Comunidad Autónoma dicho artículo, función que ha de ejercer a través de la Consejería de Economía y Hacienda, afirmación coherente con la definición que de ellas hace el artículo 1.2 como "entidad de crédito de carácter social, origen fundacional...". Su naturaleza fundacional, aunque con matizaciones, ha sido también expresamente reconocida por el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 10 de su Sentencia 49/1988, al decir que son "fundaciones de carácter muy peculiar en que domina su condición de entidades de crédito...". Las funciones propias del protectorado que debe ejercer la Comunidad Autónoma se resumen en las dos mencionadas en el número 1 del artículo 32 de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General (Ley de Fundaciones): facilitar el recto ejercicio del derecho de fundación y asegurar la legalidad de su constitución y funcionamiento. Por lo que aquí nos interesa, ha de ser esa función garantista, de aseguramiento del cumplimiento de la legalidad, la inspiradora del ejercicio de las potestades públicas de la Comunidad Autónoma en la materia, incluyendo tanto la potestad ejecutiva como la normativa, actuando como condicionante teleológico en su ejercicio, y teniendo presente que en el artículo 2 LCA se contienen los principios que han de presidir la actuación del protectorado.
De lo dicho se concluye que el análisis del doble contenido del Proyecto debe hacerse en atención a que la potestad reglamentaria ejercida lo es por habilitación diferente en cada caso, en los que operan límites también distintos. Una habilitación lo es para determinar el procedimiento de inscripción de los datos en el Registro, contenida en los artículos 68 y 69, con sus claras determinaciones. La otra, con apoyo en la Disposición Final Primera, pero con los límites naturalmente derivados de la condición de órgano protector que asume la Comunidad Autónoma, para la fijación del procedimiento de remisión y concreción de la información de los procesos electorales y variaciones en la composición del Consejo de Administración, Comisión de Control, y nombramiento de Director General.
En el primer caso, el artículo 69 LCA no deja duda sobre los límites de la potestad reglamentaria, dado que pormenoriza los actos a inscribir (nombramientos, ceses y reelecciones) y las personas a las que afecta (el Director General, los miembros del Consejo de Administración y los de la Comisión de Control). Interpretación que permite concretar el alcance de la mención que el artículo 68 LCA hace al deber de comunicar "cualquier modificación" que afecte a los anteriores, no pueden ser más que referidas a los actos inscribibles.
La potestad reglamentaria para regular la comunicación de información sobre los procesos electorales y cobertura de vacantes, encontrará su límite allí donde el adecuado ejercicio de las funciones del protectorado no precise de más datos. Esto significa que el derecho de la Comunidad a conocer datos de los procesos electorales y cobertura de vacantes no es absoluto y, en consecuencia, las obligaciones que reglamen-tariamente se pueden imponer encontrarán también dicho límite. Sentada tal premisa, a juicio del Consejo Jurídico, del conjunto de datos que según el artículo 7.2 del Proyecto deben ser comunicados a la Consejería de Economía y Hacienda en el caso de cese del Director General hay uno que desborda el límite indicado. Nos referimos al informe no vinculante de la Comisión de Control, señalado con la letra B), pues su conocimiento nada aporta para la función de aseguramiento de la legalidad que a aquélla corresponde, toda vez que ni el Consejo de Administración, órgano competente al efecto, ni la Asamblea General, que habrá ratificado el acuerdo, han de seguirlo. El conocimiento del informe de la Comisión de Control no es necesario en lo que ahora interesa pues si el acuerdo está adoptado por los órganos competentes será, en principio, válido. La no coincidencia de pareceres entre los distintos órganos la resuelve la LCA haciendo prevalecer el criterio de la Comisión de Control y de la Asamblea General. Si la Comisión de Control apreciara la concurrencia de causas invalidatorias del acuerdo de cese, deberá hacer uso de la facultad que le otorga el artículo 61.1, f) proponiendo la suspensión de su eficacia, actuación con la que se asegura el cumplimiento de la legalidad. De este modo, si el conocimiento del informe de la Comisión de Control no es imprescindible para ejercer el protectorado, exigir su comunicación implica una extralimitación en el desarrollo reglamentario de la LCA.
QUINTA. Sobre la función calificadora del Registro.
La alusión que el actual artículo 69.1,
in fine, LCA, a que la Consejería de Economía y Hacienda procederá a la inscripción tras comprobar su adecuación a la normativa vigente, ya fue comentada por este Órgano Consultivo en su Dictamen sobre el Anteproyecto de Ley indicando que "... Parece deducirse de su redacción que el cometido no es simplemente el de llevar una especie de censo de cargos de las Cajas, sino el de realizar un control de la adecuación de tales nombramientos y ceses a las normas existentes, lo que implica una cierta función interventora. Si esto es así, convendría determinar un sistema de recursos y el órgano ante el cual pudiera eventualmente suscitarse". En el texto definitivo de la Ley no se adoptó criterio alguno sobre el particular y, ahora, en su desarrollo reglamentario, tampoco se prevé nada. El Consejo Jurídico estima que debería aprovecharse la ocasión para concretar el alcance de la función de calificación que encierra la frase aludida y, posteriormente, indicar el procedimiento a través del cual puedan solventarse las posibles discrepancias futuras sobre acceso o no al Registro de determinados datos.
En cuanto a la función calificadora del Registro se considera esencial que se concrete su ámbito. De no ser así podría pensarse que la comprobación sobre la adecuación a la normativa vigente ha de abarcar a todas las normas en vigor -sean las que sean- y todos los aspectos del acto a inscribir, tanto de fondo como de forma. El hecho de que la falta de inscripción no prive a los acuerdos de validez y eficacia -según el artículo 6.1 del Proyecto, el Registro tendrá carácter informativo- quita transcendencia a lo dicho pero, de no ser por ello, es decir, si las inscripciones a practicar fueran requisitos de los que dependiera la validez o eficacia, el Registro se convertiría de facto en un órgano de gobierno paralelo, con mayor poder incluso que la Asamblea General y el Consejo de Administración a los que podría bloquear en su gestión negándose a inscribir sus actos y sin recurso previsto contra tales decisiones. No es el caso, como decimos, pero no por ello debe renunciarse a fijar los contornos de la calificación previa a la inscripción, la cual, en el sentir del Consejo, debiera ser de mera constatación del cumplimiento de las formalidades exigidas. Es decir, se trataría de negar el acceso al Registro a aquellos acuerdos que no vinieran acompañados de la documentación reglamentada, debidamente diligenciada, pero en ningún caso extenderse a la comprobación de la regularidad de los acuerdos en sí, función ésta que la LCA encomienda a los órganos de las propias Cajas, en concreto, a la Comisión de Control; de no entenderlo así se estaría privando "ab initio" de la presunción de veracidad de que deben gozar los documentos que sirvan para practicar los asientos -entre los que se encuentran, no lo olvidemos, actas notariales-, documentos en los que se exige que conste el cumplimiento de requisitos imprescindibles para el nombramiento, por ejemplo.
Del mismo modo, sería conveniente concretar que la instancia de contraste no es el Ordenamiento jurídico en su plenitud, sino, en primer término, la LCA y el propio Decreto.
SEXTA. Sobre el soporte informático del Registro.
Dispone el artículo 6 del Proyecto que el Registro tendrá carácter informativo y que los datos de carácter personal que figuren en él se destinarán a cumplir la finalidad perseguida con la creación del Registro, ajustándose a lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD). Esto, junto con la previsión del artículo 5 de que se instale en soporte informático, demanda, además de una remisión a la normativa estatal en materia de protección de datos (artículo 6.2), la inclusión en el texto de previsiones sobre determinados aspectos básicos no contemplados en el Proyecto, como, por ejemplo, la regulación de la figura del responsable del fichero o del encargado del tratamiento. También deberán tenerse en cuenta las normas que han desarrollado la LOPD, en concreto, el Real Decreto 994/1999, por el que se aprueba el Reglamento de medidas de seguridad de los ficheros automatizados que contengan datos de carácter personal.
SÉPTIMA. Sobre el articulado, Disposiciones Adicionales y Finales.
1. Artículo 4.
El número 3 de este artículo dispone que todas las certificaciones reguladas en él habrán de ser "efectuadas por la Comisión de Control". Al margen de que la expresión más correcta es "expedidas", sería conveniente concretar la persona o personas encargadas de esa función pues la Comisión de Control es un órgano colegiado.
2. Artículo 7.
A tenor de este artículo el plazo máximo para expedir las certificaciones será de quince días. Se considera excesivo si se pone en relación con el plazo de veinte días de que dispone la Administración para practicar las inscripciones, máxime si se tiene en cuenta que el Registro está instalado en soporte informático, lo que permite agilizar la tramitación de las solicitudes.
3. Artículo 9.
3.1. En su número 1 hay una remisión a los artículos 2 y 6 del Decreto. Esa remisión hubiera sido la correcta de mantenerse la redacción inicial, pero tras los cambios realizados durante la tramitación ya no es así, debiendo sustituirse por los artículos 3 y 7.
3.2. En sus dos números hay remisiones a los Anexos 1 y 2 del Decreto. El texto diligenciado como definitivo está integrado por 8 páginas, entre las que no se encuentran los aludidos anexos. Sí estaban en el borrador inicial, por lo que, de mantenerse en su actual redacción, es necesario incorporarlos al Proyecto definitivo.
4. Disposición Adicional Primera.
Exige esta Disposición que se dé cuenta a la Comisión de Control o Comisión Electoral de todas las comunicaciones de información reguladas en el Proyecto que las Cajas deben hacer a la Comunidad Autónoma. Tales comunicaciones afectan a todos los órganos de gobierno de las Cajas. Unas a efectos puramente informativos (las relativas a la Asamblea General), otras, para inscribir los nombramientos y ceses (Consejo de Administración, Comisión de Control y Director General). En el caso del Director General tales comunicaciones debe efectuarlas la Comisión de Control, según el artículo 7 del Proyecto. Sin embargo, en el resto de casos no está predeterminado el órgano o persona que deba hacerlo, sino que hay alusiones a la entidad o a la Caja. Sería conveniente bien dar nueva redacción a los artículos en que se dé tal circunstancia, o bien modificar la Disposición Adicional Primera para concretar el órgano a quien corresponde efectuarlas, en los casos en que no esté expresamente atribuida a ninguno en particular.
En virtud de las anteriores Consideraciones, el Consejo Jurídico emite las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.
El Proyecto de Decreto por el que se regula el funcionamiento del Registro de Altos Cargos de las Cajas de Ahorros de la Comunidad Autónoma de Murcia es susceptible de ser mejorado, si se reconsidera en función de las observaciones realizadas en el cuerpo de este Dictamen, especialmente las siguientes:
- Consideración Tercera, para reflejar de modo claro el verdadero contenido del Proyecto distinguiendo las materias con Capítulos.
- Consideración Séptima, 2, sobre la excesiva duración del plazo para emisión de certificaciones.
SEGUNDA. No obstante, para que la aprobación sea de acuerdo con el criterio de este Consejo Jurídico, deberán atenderse las siguientes observaciones que se formulan con el carácter de esenciales, en aplicación de lo establecido en el artículo 61.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril:
- Consideración Cuarta, sobre supresión de la necesidad de remitir al Registro el informe no vinculante de la Comisión de Control, en caso de cese del Director General.
- Consideración Quinta, sobre la concreción del alcance de la función calificadora del Registro.
- Consideración Sexta, sobre adecuación del Proyecto a la normativa reguladora del tratamiento informatizado de datos de carácter personal.
- Consideración Séptima, 3, en sus dos apartados, para corregir las remisiones internas e incorporar al Proyecto definitivo los formularios contenidos en los anexos.
No obstante, V.E. resolverá.